日本东京都市圈交通发展及治理措施借鉴

城市交通是一个城市运行的基本保障，也是一张城市名片，直接反映城市的治理能力和治理体系现代化水平。东京，日本首都，政治、经济、文化中心，全球世界级城市之一，连续多年被联合国人居署和经济学人智库(EIU)等机构评为全球最宜居的十大城市之一，其中一个重要原因就是拥有完善、高效、便捷的城市交通，创造了城市道路不拥堵的“东京模式”。

自2008年奥运会以来，北京交通基础设施建设虽然实现了跨越式发展，城市道路、轨道交通的规模和质量都大幅提升，但仍未治好交通拥堵的“大城市病”。根据高德地图发布的《2018年度中国主要城市交通分析报告》，北京路网高峰行程延时指数（出行旅行时间/畅通旅行时间）达到2.032[1]，相当于因拥堵付出了2倍的时间代价。“他山之石 可以攻玉”，本文期望通过梳理东京在交通治理方面的一些经验和做法，为北京及其他城市交通发展提供有益借鉴。

第二，东京都市圈，是由多个行政区组合而成的区域，包括1都3县：东京都、神奈川县、埼玉县、千叶县，均在以东京为中心的80公里半径以内，面积约1.36万平方公里（与北京市域范围接近，如图1），区域内总人口约3643.9万。东京都市圈是东京都及其周边居民日常工作和通勤的空间范围，对很多东京人而言，往往是在东京都的区部工作，但是却住在周边的神奈川县或者千叶县，其中50公里半径以内是最主要的通勤范围。。该区域不仅包含连片建成区，还有大面积的农田区、山区。

图1  东京都与东京都市圈关系

因此，从地域面积、经济和社会活动联系程度、交通出行范围等因素考虑，选择东京都市圈与北京市作为比较范围更具可比性。

北京市面积1.64万平方公里，2017年人口约2171万人，汽车保留有量590.9万辆，道路总里程30662公里，轨道交通运营线路22条、运营里程608公里。如表1所示，东京都市圈面积比北京市略小，但人口是北京市的1.68倍，人口密度是北京的2.02倍，汽车保有量是北京市的2.52倍，人均保有量是北京市的2.52倍，道路规模是北京的3.79倍，路网密度是北京的4.47倍，轨道交通运营里程是北京的5.88倍。东京虽然车多人多，但道路交通却远比北京通畅，根本原因还在于两个城市出行结构和路网规模的巨大差异。

表1  东京都市圈与北京市基本情况对比

数据来源：中国、日本统计年鉴和2018年北京交通发展年度报告

根据北京市交通发展研究院公布的《2018年北京交通发展年度报告》[2]，2017年北京市中心城工作日出行总量为3893万人次（含步行，如图2），其中机动出行（地铁、公交、小汽车、出租）2262万人次，公共交通（地铁、公交、出租）占机动出行的比例为58.7% ，小汽车占机动出行的比例为41.3%。相比较，东京公共交通占机动出行的比例高达86%，小汽车仅占机动出行的比例仅为14%，这就意味着北京小汽车出行比例是东京的3倍。

 图2  北京市中心城工作日不同交通方式出行量

从路网规模看，东京都市圈的道路总里程是北京市的3.79倍，路网密度是北京市的4.47倍（如图3），折合成为面积，东京都市圈是北京市的2倍左右。但北京道路宽度超过15m以上的远远大于东京（如图4），特别是高速公路和城市快速道路是东京的3.25倍[3]。这说明东京都市圈的道路虽然等级较低、较窄，但密度高，微循环发达，通达性较好；北京市道路等级较高、较宽，但密度不够，通达性受影响或者路网机动性不够。

图3 北京与东京路网分布图

图4  北京与东京道路宽度大于15m的空间分布图[3]

由此可见，北京市出行车辆多但道路资源供给不如东京都市圈，特别是北京市中心城区汽车保有量过度集中，进一步加剧了需求和供给的不协调，直接造成了交通拥堵。

20世纪八九十年代，日本交通拥堵问题日益严重。东京都政府于2000年出台了《交通需求管理东京行动计划》，从交通需求管理的角度出发提出了四大类共9项措施（如图5）[4]，一是恢复现有道路的承载能力；二是自主限制驾车出行；三是促进出行方式向公共交通转化；四是减少汽车使用频率。概括起来东京治堵经验为“地上地下齐发力，软硬兼施共治堵”。

图5  《交通需求管理东京行动计划》措施架构

《交通需求管理东京行动计划》的核心是通过经济杠杆引导市民的出行方式，自主限制小汽车出行，减少汽车使用次数和频率，控制路面车辆数量[4]。东京中心城区停车费实行差别化管理，但总体而言停车费十分昂贵。东京路侧停车实行严格的“限时”管理，白色方框每次停车限时一小时甚至半小时，每小时停车费300日元（合人民币约19元），而且部分车位明确标识仅限货车，禁止客车停放。路侧停车逾时将被贴条，处以1.5万日元（合人民币约948元）的罚单。路外停车费用每小时高达600日元至1500日元（合人民币38元至95元），高额的停车费让小汽车车主望而却步，再加上日本政府机关、企业几乎不提供“内部车位”，迫使小汽车车主不得不放弃自驾车，改乘公共交通出行。东京停车还采取了一些人性化和导向性的措施，在中心城区周边建设了大量停车场，收费明显低于市区，以此引导外来人员将车辆停于城市周边，换乘公共交通进入中心城区。相比北京而言，东京没有采取限购、限行等行政手段，而是采取了市场手段进行引导，“持而不用”，减少小轿车出行比例和数量是东京治理拥堵的关键一招。

违章乱停车、小区周边“僵尸”车辆长期占道等现象，由于侵占道路资源和公共空间，不仅影响机动车畅行，而且降低自行车、行人通行效率，严重扰乱交通秩序，成为拥堵的重要原因。减少违章停车的一个重要前提是停车需求与停车位资源的匹配。尽管北京近年来加大了违章停车处罚力度，但效果有限，其中一个重要原因就是北京小汽车爆发式增长，但老旧小区几乎没有考虑停车设施，停车位的缺口达到137万个，居民不得不占道违章停车，居民对频繁贴条遭受处罚怨声载道又显无奈。

日本进入汽车时代相对较早，停车设施建设起步也较早。1958年东京都政府颁布了《东京都停车场条例》，明确了规定公共建筑设置停车设施的义务，其中包括总面积超过1万平米的大型建筑，以及使用面积超过2千平米的公寓式住宅，必须在同一场地内设置停车设施。20世纪70年代，为缓解停车难问题，日本通过市场化手段，开始在“寸土寸金”的城市中大量建造立体停车场，近年来逐步发展为更为智能和更为节约用地的全自动机械式立体停车场，为城市提供较为充裕的车位，也为东京实施凭车位购车、重罚违章停车等政策创造了条件。

随着经济快速发展，日本各大城市也经历了汽车爆发式增长的过程，停车设施曾经一度跟不上汽车增长节奏，加之养成了免费占道停车习惯、停车费高昂的原因，东京曾在较长时间内面临将道路当免费停车场的困扰。为改善乱停车局面，东京政府采取了严厉的处罚措施。从2006年开始，警视厅聘用民间监督员（大多是退休警察）治理乱停车，对违章停车的处罚也由之前的可临时停车30分钟改为直接取缔违法路边临时停车，普通轿车违章一次处罚1.5万日元（合人民币948元），扣两分（日本驾照满分6分）。重罚之下，乱停车现象明显好转，有效释放了存量道路资源，恢复了道路通行能力。据东京警视厅公布的数据，违章停车处罚措施实施几年后，东京主干道的违章停车现象减少了81.5%，平均一小时的堵车距离缩短了40.5%，平均每5公里的行车时间减少了10.8%，停车场的使用率也增加了21%[5][6]。

东京都市圈拥有世界上最发达的轨道交通系统，JR（Japan Railways，日本铁路公司）、地铁、私铁等累计运营里程3578公里，共有车站1960座，组成了地上、地面、地下的立体交通网络。在以停车费为杠杆迫使减少小汽车使用量的情况下，东京都市圈轨道交通有效保障了公共出行的刚性需求。东京都市圈轨道交通有几个特点成为吸引客流的重要因素：一是乘坐方便，东京中心城区40%的区域可以在步行5分钟内到达车站，80%的区域可以在10分钟内到达[4]，而且地下空间相互连通，全面设置电动扶梯、传送带等“人性化”设施提高了换乘的便利性；二是功能划分合理，JR线和私铁主要承担中心城区与市郊的通勤联系，私铁承担中心城区的公交出行，以环形的JR山手线为纽带可以实现网络之间的直通和换乘，满足了都市圈范围内近、中、远不同层次的出行需求；三是出行成本低，票价在150日元至1000日元（合人民币9.5元至63.3元），远远低于小汽车出行的停车费和出租车费用（起步价为1公里410日元，合人民币26元；每237米加收80日元，合人民币5.1元）；四是交通枢纽和城市综合体融为一体，东京非常重视轨道交通枢纽站的综合开发，在银座、涉谷、新宿、池袋等多个车站打造集商务办公、购物中心、餐饮娱乐等于一体的超大型城市综合体，也将轨道交通与生活的融合做到了极致，乘坐轨道交通不仅仅是东京人的一种出行方式，更是一种生活方式。

日本文明程度和国民素质较高，这一点也反映到了交通出行方面。日本司机有良好的驾驶习惯，道路车辆接续行驶，几乎很少出现频繁并线和“加塞”的现象。在红绿灯路口，行人和自行车会自觉排队等候，几乎看不见抢行的现象，司机道路口也会停车礼让行人，直到最后一个行人通过才启动通行。东京大街上一片繁忙景象，却井然有序，车辆和行人都自觉遵守交通规则，文明出行起了重要作用。这离不开“从娃娃抓起的”国民素质教育和交通安全主题教育。相比之下，北京在引导文明出行方面还需要下大力气，比如频繁并线造成小刮小蹭较常见，小事故引发大拥堵，特别是北京出行方式更趋多样化，自行车较多，近年来随着快递行业的发展，快递三轮车也大幅增加，机非混行更为复杂，成为交通拥堵的新因素，需要引起足够重视。

东京都市圈治理拥堵的成功经验对北京提升城市交通整体运行质量具有重要借鉴意义，但东京都市圈空间规划方面的结构性缺陷，也带来了通勤时间过长等问题，这点需要北京在新一轮的城市规划调整中吸取教训极力避免。从20世纪60年代开始，为了缓解中心城区人口过度聚集及交通拥堵状况，东京都政府试图引导城市空间布局从单中心结构向多中心结构转变，通过功能分散调整交通流向，减小中心城区交通压力。东京都政府提出规划建设城市副中心，依托JR山手线打造了“一核七心”，即山手线以内为核心区，以山手线串联七个副中心，分别为新宿、池袋、涩谷、上野-浅草、大崎、锦糸町-龟户以及滨海副中心。这7个副中心正处在山手线与市郊铁路的交汇处，名副其实的成为了商业、办公、娱乐和交通枢纽中心，在一定时期内分散了核心区的交通压力。

图6  东京“一核七心”结构

但副中心的设立没有很好地解决职住平衡的问题，东京区部600多平方公里商业用地的比例较高，以东京火车站为核心，在十公里范围内，就业岗位和就业人口的差值是300多万，也就是说外围大概每天有300多万的人要进入核心区上班[7]。大量上班族居住在东京都周边的神奈川、琦玉、千叶三个县，这就形成了所谓的35公里至80公里通勤圈（如图7）。由于7个副中心相距不远（JR山手线约30多公里），随着时间推移，逐步连绵成片，“一核七心”在某种意义上形成了更大范围的城市单中心结构。这种职住严重失衡的单中心结构造成了大规模、潮汐式、长距离的通勤交通，早晚高峰轨道交通十分拥挤，消耗在上下班路上的时间过长。因此，东京随处可见行色匆匆的上班族，城市节奏较快，在一定程度上影响了宜居性。

图7  东京都市圈周边城镇分布情况

经过多年的发展，北京市交通基础设施迈上新台阶，建议下一步吸取东京城市发展的教训，充分借鉴交通治理方面的先进经验，一方面进一步完善轨道交通、城市道路、停车设施等硬件设施，增强交通供给能力，另一方面着力改善交通管理软环境，提升交通治理水平和能力，双管齐下，软硬兼施，打造高质量城市交通系统。

合理布局城市发展空间，明确各区功能定位，实现组团内部职住平衡是解决交通问题的根本措施。北京市要抓住国家实施京津冀协同发展战略的重大机遇，紧紧扭住疏解北京非首都功能的牛鼻子，结合通州副中心和雄安新区建设，充分利用腾退空间，优化调整中心城区功能定位，协调就业和居住的关系，推进职住平衡发展，减少不同组团间的交通流量。

北京市推进限行、限购政策近10年来，延缓了城市拥堵，但小汽车保有量仍以每年约12万辆左右的速度增长，总量增长超过100万辆，在很大程度上抵消了限行的作用。主动控制小汽车出行，减少路面交通压力势在必行，东京“持而不用”的交通需求管理策略值得借鉴，北京应进一步加大核心区域小汽车使用成本，引导公交出行。

北京市要进一步完善轨道交通线网布局，适度加密中心城区路网，提高轨道交通的可达性和便利性，打通出行“最后一公里”。同时，适应多元化的交通出行需求，构建大、中、小运量各司其责的轨道交通系统。加快市域快线、城际铁路和市郊铁路发展，形成有机衔接的多层次区域轨道交通体系，增强中心城区与通州副中心、雄安新区及周边地区的联系。

利用出行大数据逐一排查全市交通堵点分布情况，进一步深入分析拥堵成因，采取针对性的治堵疏导措施。例如，北五环来广营桥至顾家庄桥路段常态化拥堵，究其原因是在不到1公里的范围内设置了两个高速公路出口和一个主干路出口，五环路合流区长度不足，车辆并线相互干扰，严重影响通行能力。类似这样的交通堵点，应列入重点整治范围，通过改造道路、优化交通组织、加强信息诱导等措施尽快予以解决。

北京市要努力成为全国动态、静态交通治理的样板城市。动态交通重点治理随意并线、加塞插队、路口抢行、驾驶途中接听电话或玩手机等行为。同时，积极改善自行车和步行条件，规范机非混行秩序，将快递三轮车、自行车、电动摩托车纳入交通法规体系，明确违法行为和处罚措施，加大非机动车违法执法力度。静态交通方面，加快老旧小区周边停车设施建设，积极引导社会资本投资、建设、运营停车设施，鼓励用地紧张区域建设智能立体公共车库，增加停车资源供给，缓解停车难问题。在此基础上进一步整治乱停车现象，特别是对路侧停车实行精细化管理，如小区周边部分较窄道路实行分时段停车，早7:00-晚10:00车流量较大的时段禁停，提高道路通行能力；晚10:00-次日早7:00允许周边居民在指定区域停车，为居民停车提供便利。

通过各种渠道加强文明出行和交通安全的宣传教育，营造遵守交通规则，维护交通秩序的社会风尚。将文明出行作为社会公德教育的重要内容，从孩子抓起，久久为功，一年接着一年干，一代接着一代干，让遵守交通规则成为习惯。此外，也要适当采取有效措施引导文明出行（如不良交通行为与个人信用挂钩等）。