城市交通拥堵综合治理实践-以杭州为例

随着城镇化、机动化快速发展，杭州同国内许多城市一样，交通拥堵日益突出，已影响城市环境、运行效率及居民宜居感受。杭州自2013 年根据浙江省委省政府统一部署开始系统开展交通拥堵治理相关工作，经过多年治理，已基本遏制交通拥堵进一步恶化势头，拥堵趋向缓解，但治堵工作成效依旧与公众预期有差距，任重道远。

一、治理城市交通拥堵情况

1、已开展拥堵治理工作

（1）交通设施供给方面，加大设施建设，增加设施供应。道路建设效益初显，截止2017 年末，杭州市主城区道路网密度约6.26km/km2，道路面积率达到14.2%，五年路网累计增加约579km，路网基本建成，逐步转为需求管理为主。轨道方面，至2018 年1 月，已有1、2、4 号线部分等线路，运营里程117km，客流超过100 万人次/日，初步形成覆盖“一主三副”主要客流走廊的运营骨架。停车泊位方面，中心六城区泊位增长至74.5 万个，比2012 年增加35.2万个，泊位结构得到优化，停车泊位与车辆保有量之比已从最低点0.33 上升至0.58，跃居国内大中城市中上水平。

（2）交通需求管理方面，实施政策管理，减少小汽车保有量增幅和使用。近几年先后实施公车改革、错时上下班、错峰限行及升级、景区机动车环保行动、小客车总量调控、调整差别化停车收费政策等重大交通需求管理手段，及禁左、单向交通、潮汐车道、待行区、严管区等交通组织管理手段，较大程度缓解了交通拥堵，其中小客车总量调控政策效果显著，自2014 年实施以来，老城区小客车保有量增速已连续两年稳定在3%以下。

图1 近五年杭州老城区机动车保有量增长情况

（3）交通效率提升方面，持续优化公共交通，提升公交分担率。近几年全力推进轨道交通发展、提升常规公交品质、积极拓展新型公交服务、大力发展公共自行车，持续优化城市公共交通，效果显著。根据浙江省城调队调查，近三年杭州主城区机械化公交分担率逐年提升约1 个百分点，2014 年1 月机械化公交分担率为35.7%，2015 年1 月为37.3%，2016 年1 月为38.3%。成为国家第一批步行和自行车交通示范城市，建成约700km 滨河绿道系统、2000km 机非分离道路步行和自行车系统及世界领先的公共自行车系统。

2、治堵工作与公众预期仍有差距

（1）道路拥堵恶化得到遏制，但中心区拥堵常态化并向外围蔓延。路网总体运行平稳，遏制住了拥堵加剧的势头，据高德地图和交通部科学研究院发布的《2017 年第三季度中国主要城市交通分析报告》显示，杭州在“拥堵趋向缓解城市”中名列榜首。但交通供需矛盾依然十分突出，中心区拥堵呈常态化、规律化特征：堵点分布常态化，中心区干道堵，外围进入中心区通道堵，早高峰进城方向堵，晚高峰出城方向堵；拥堵时间常态化，早晚通勤堵、限行时间堵；施工、重大活动或恶劣天气等外部因素对拥堵状态影响常态化，稍有影响，交通拥堵就加剧。外围与中心区主要联系通道潮汐拥堵现象明显，如钱江四桥出城方向晚高峰车速由2011 年的32.9km/h 降为2015年的27.5km/h。城西科创区暨余杭组团中心文一西路呈现明显的高峰拥堵特征。

图2 路网交通拥堵指数月变曲线

（2）交通基础设施不能有效支撑城市空间发展。

对外交通方面，“二绕”尚未建成，火车南站尚在建设，望江门过江铁路通道尚未启动。城市交通方面，轨道交通线网一、二、三期总计约10 条线386.7km，现状仅建成117.6km；快速路“一绕”以内主城区基本成网，“一绕”外尚无快速路；主次干路在主城和副城内部核心区基本实现规划的85% 以上，但在行政边界、铁路、高速公路沿线存在断裂带，交通设施不能有效支撑城市空间发展。

二、城市交通拥堵成因分析

1、城市组团式框架虽已拉开，但单中心格局仍未改变

（1）主城中心区功能依然高度集聚，造成中心区交通拥堵。过去十余年杭州积极实施“两疏散、三集中”城市发展战略，但约50.8% 居住用地增量仍主要分布主城及其边缘近郊，人口疏解不力。公共服务设施及岗位在主城核心区高度集聚，占市区总建设用地约1 /3 的主城区，承担着市区80%以上的公共服务功能，其中文晖路—环城西路—河坊街—环城东路围合的核心范围，占地面积约15km2，人口密度高达3 万人/km2，是市区现状人口密度的3 倍。强中心结构特点，造成向心交通、潮汐交通问题十分突出。

（2）医院、高校、市场未真正疏解到位，进一步加剧中心区拥堵。目前主城区省市重点医院布局基本未变，且规模不断增加，如上城区、下城区8km2 范围内有7 座综合性三甲医院，滨江、下沙等分院虽陆续使用，但核心竞争力资源仍集中在总院，分院对省内患者吸引力相对不足，就医人群大量涌入中心区，加剧交通拥堵。各大高等院校也同样在主城及下沙、滨江、小和山等地区形成多个校区，校际出行进一步考验城市交通。

中心区清江路、杭海路沿线四季青、近江等批发市场、凤起路环北小商品市场以及上塘路钱江小商品市场等，虽有外迁规划方案，但推进困难，导致现有市场区域拥堵问题突出。

（3）外围新城配套设施不足，加剧主城对外主要通道拥堵。外围新城（如大城西、大江东）土地存量和发展空间大，但现以产业建设为主，公共服务设施普遍规模小、数量少、能级低，文教体卫等社会公益性设施建设滞后，人口吸引和集聚不强，职住平衡率低，对主城依赖度高，加剧了主城对外通道的交通压力。

2、城市“大”框架，但缺乏与之相适应的交通基础设施支撑体系

根据2016 年修订的杭州市城市总体规划，2020年市区将形成“两个中心”、“六个副中心”、“十八个次中心”组成的空间体系，常住人口745 万、面积4876km2。“大”城市框架缺乏与之适应的交通支撑体系：

（1）轨道交通、快速路未成网，影响整体交通系统功能。对比国内外经济社会发展水平相当的城市，杭州轨道建设总体滞后，杭富等城际轨道建设才起步。快速路网中，“四纵五横”规划建成率仅约67%，江南副城滞后突出，已影响整体网络效益；“三连十一延”刚起步，尚未进入实质性推进阶段，对总体规划提出的“一体两翼”空间结构及区域统筹一体化发展支撑不足。

（2）城市路网总体建成水平偏低，进一步影响交通整体效率。目前主城区路网总体建成水平与中央文件提出的“至2020年建成区路网密度达到8km/km2”等要求有明显差距，尤其支路网平均密度仅约2.86km/km2，已成为四级道路体系中“最大短板”。

表1 主城区截止2017 年底道路密度一览表

（3）停车泊位缺口大，停车供需矛盾依然突出。

2016 年底中心六城区机动车保有量超过120 万，常住人口拥有率为267 辆/千人。而同期小客车停车位只有74.5万个，停车位供需比例为0.58: 1，高机动车保有量与停车位短缺矛盾进一步加剧交通拥堵。

3、交通出行结构不合理，以公交为主体的绿色交通分担率长期停滞不前

（1）常规公交相对小汽车竞争力不足。根据调查数据分析，自2000 年以来，主城区全日全方式公交分担率停滞不前，小汽车分担率却增长迅速: 2000 年公交分担率为22.2%，小汽车为2.6%；2005 年公交为20.6%，小汽车为9.1%；2010 年公交为20.9%，小汽车上升至14.4%；2015 年地面公交仅16.7%，小汽车达31.4%，可见，公交分担率与中央文件提出的“到2020 年大城市公共交通分担率达到30%以上”差距还很大。

（2）小汽车使用强度高，“过度使用”。根据调查分析，杭州小汽车使用率达2.1 次/日，超过东京、伦敦等国际城市，而46% 的小汽车通勤出行距离都在5km以下，甚至2km 以下的都占20%。5km 以内中短途出行，理应依靠公交、自行车、步行等交通方式来解决。

4、城市交通管理精细化不够，制约交通效率进一步提升

（1）交通管理缺乏区域差别化策略。交通缺乏不同层次道路管理标准，既有道路使用效率仍未充分发挥。据统计，现状杭州主次干路实际通行能力500－600pcu /h，与上海、深圳等城市相比，道路使用效率还有待提升。次支路路内停车已影响步行、自行车等绿色交通出行，交通信号设施及斑马线设置仍存在“一刀切”现象。

（2）交通执法部门整合不够。缺乏统一的停车管理和执法标准，违章行停影响运行效率，惩罚措施缺乏或力度较轻，惩治效果不明显。

（3）交通数据智能化应用程度不高。交通数据分散，数据公开及发布相对不足，数据整合挖掘及调用民间力量共建共享不够。

（4）交通文明出行环境尚未形成。教育、宣传和引导不够，出行者交通守法意识淡薄，甚至对某些交通秩序和交通行驶、出行规则模糊，不能自觉做到正确行停。

5、交通体制机制已不适应“新常态”城市发展，有待变革

（1）一体化交通规划、建设、管理体制机制仍未形成。土地利用规划和交通规划存在脱节，特别是外围新城尚未建立与交通相协调的城市土地开发政策，公共交通引导下的土地开发（TOD）仍有很大提升空间。跨区域、跨部门的建设推进体制有待进一步统筹协调。

主城与区县及各职能部门因发展思路差异、部门观念不同、职能边界不清、多头管理等原因导致协调机构难以形成合力。

（2）交通“需求追逐”的观念需要转变。目前“保小汽车畅通”依然是政府治堵工作的主要目标，百姓“有车即用”观念依然根深蒂固，交通基础设施投资结构长期不合理，道（公）路设施投入长期占据主体地位，而公共交通基础设施建设投资仅约为30%。

6、近期大规模的城市交通基础设施建设将对城市交通带来“阵痛期”

“十三五”期间，杭州围绕举办“两会”、建设“两区”，实现“城市国际化、城乡一体化”，城市综合交通体系将大幅投入。根据规划，届时将建成轨道二期、三期以及“两绕四纵五横三连十一延”快速路网。故近期城市道路交通将面临大规模“占道施工”等阵痛影响，给交通拥堵治理带来新挑战。

图3 杭州市城市快速路网建设“十三五”发展规划图

图4 杭州市轨道三期建设线网图（上报版）

三、拥堵治理工作总结与反思

1、交通拥堵存在必然性、长期性、艰巨性

作为经济发达的区域中心城市，杭州交通拥堵同国内外诸多城市一样也是城市快速和高密度发展的伴生现象。21 世纪以前，杭州市区面积仅约683km2、常住人口不足200 万，机动车保有量不足10 万，拥堵问题不突出；21 世纪后，经历城市化、机动化快速发展十余年，市区面积扩大6 倍，达到4876km2，常住人口增长近3 倍、达到约720 万人，机动车保有量增长12 倍、达到约130 万辆，小汽车已完全进入普通家庭，但同期道路交通基础设施供给增量不足50%，网络框架也基本未变，交通设施供应未与需求同等程度增长，供需矛盾突出不可避免。

可见，交通拥堵具有必然性，它侧面证明城市繁荣和社会经济活跃，是城市发展过程的伴生物，一般无法跨越。同时，改善交通拥堵状况却具有长期性和艰巨性，任何“头痛医头、脚痛医脚”短期行为都将无助于有效缓解拥堵，只有根据城市交通发展阶段特点采取针对性拥堵治理对策，多措并举、建管结合来促进居民交通出行结构优化调整才是缓解交通拥堵的有效手段。

2、交通拥堵治理探索与实践措施的可持续性有待商榷

交通拥堵治理探索与实践经验与教训同在，部分措施的可持续性有待商榷。以快速路为例，杭州自快速路建设运营以来，非机动车及公交方式向小汽车方式转移明显。经分析，现状小汽车分担率相对于快速路开通前提升约12.3%，而非机动车及公交分担率则分别下降约11.8%和2.6%。且快速路建成即堵现象也越来越普遍，如秋石高架快速路，建成4 个月就呈现拥堵现象，高峰小时车速均在20km/h 以下。可见服务于长距离交通的快速路会释放长距离需求，转移其他方式客流，刺激机动车交通需求增加。

3、交通拥堵治理需要从社会治理角度重新审视

城市交通是城市道路系统间的公众出行和客货输送。交通拥堵实际上是城市公共空间内居民追求美好出行环境与无节制交通需求之间的矛盾。公共空间有限的交通资源分配必然是各种交通方式的竞争和博弈。交通拥堵治理的工程措施、管控措施等应为公众创建一个相对满意的出行环境，故交通拥堵治理实际上是一种社会治理，且随着新技术的层出不穷，如城市交通工具出现基于互联网+ 移动支付的网约车、互联网租赁自行车等，城市交通正变得更加复杂化。这些新问题表面上是交通问题，实际已超越交通范畴，需从社会治理角度重新审视。

4、新形势下交通拥堵治理工作目标需重新确定

杭州近五年交通拥堵治理手段较以前更为综合，坚持“建设、民生、管理”并举，与国内较多城市采取的措施类似，如北京市2010 年12 月出台28 条缓解交通拥堵措施，上海市为应对世博会大客流，2002 版白皮书从“设施、运行、管理”等三方面制定具体行动计划。但杭州同中国大部分城市一样（包括北京、上海），城市建设发展依然主要靠土地驱动，城市均质化扩张现象依然突出，用地与公共交通发展不协调。且当前经济发展态势下，“保机动车畅通”依然是政府拥堵治理工作的重要目标。故现阶段根治交通拥堵，既不经济，也不可能。

杭州目前正处于后峰会前亚运关键时期，国际、全国性活动日益频繁，这既对城市交通提出了挑战，也是城市交通发展的机遇。且杭州也正处于城市功能不断完善、区域交通联系快速增加、机动交通需求持续快速增长、道路交通基础设施建设增量逐步减少的转型发展阶段。因此，当前拥堵治理重点应是面对资源和环境的制约和约束，能将拥堵引发的城市活动效率下降、环境污染加剧、宜居感降低等负面影响控制在可接受水平，保障城市正常运行，提高效率、提升品质，使城市有序建设、适度开发、富有活力。

四、交通拥堵治理对策与建议

交通拥堵事关百姓福祉，树立“交通需求引导型”的规划建设管理理念已势在必行。应从供给侧与需求侧同时发力，做好设施建设、需求管理的加法以及人口、岗位疏解的减法，实施综合施策，构建与城市用地相协调、绿色低碳循环为主导的综合交通体系，完善城市功能、改善城市民生、为城市发展提供交通支撑保障。

1、持续优化城市用地布局，构建与交通协同发展的城市空间结构

（1）合理疏解主城中心区“非核心”功能，减少交通需求。三甲医院硬件和软件资源应更加均衡，建议在大城西、大江东、城北副中心增加重点医院分院。中心区各类批发市场加快外迁，有效利用九乔商贸城市场群等资源，尽快将四季青、近江、环北市场、钱江等市场群迁至外围，便于交通组织和疏散。

（2）加快外围配套设施建设，实现主城功能和人口的疏解。外围应结合产业小镇建设，以“造城”的理念，加强区域产业联动，逐步打造功能相对齐全、职住相对平衡的副城及组团，实现空间结构和产业布局融合发展。

（3）构建轨道导向的城市空间形态，发挥轨道交通对城市功能和形态的引导作用。新开发地区公共服务、人口与岗位，尤其是轨道站点500－800 米范围内的用地布局应围绕轨道站点高密度聚集，轴向引导城市拓展，以轨道为导向构建职住平衡，促进城市空间形态的构建。

2、加快基础设施建设，整合城市空间资源，构建大交通体系

（1）加快轨道交通建设，尽早发挥其大容量骨干交通作用。加快轨道二期、三期项目建设及城际轨道建设，探讨研究三期轨道线路大站快车提标的可能性。按照“一站一方案”研究完善轨道站点的车站交通一体化设计，延展站点通道和增加出入口设置，并完善站点周边地面交通设施的衔接配套，与轨道同步建设、使用。

（2）加快推进快速路网建设，尽快形成快速路网体系。结合“打造‘美丽杭州’、建设‘两美’浙江示范区行动计划”等重大战略，加快建设快速路网体系，支持城市“一体两翼”空间拓展及城乡一体化发展。

（3）加快推进主次支路建设，建设级配合理的道路网系统。重点推进主城与副城及组团连接通道建设，消除行政区界的路网“断裂带”；结合地块改造更新等同步提升完善次支路网，加大支路建设力度，改变支路“最大短板”状况。

（4）继续加快停车场库建设，缓解“停车难”。停车场建设从“指标性增长”转变为“精明增长”模式，中心区围绕老旧小区、医院等停车刚性需求为重点推进，外围按规划建设公共停车场。继续加大力度推进停车产业化，滚动推出公共停车场出让用地；进一步鼓励企业利用自有土地建设公共停车场。

3、不断优化城市交通出行结构，继续积极创建国家绿色交通发展示范城市和公交都市

（1）继续优先发展步行、自行车交通，保持国内领先地位。结合城市道路与街容环境提升工程，同步实施支路整治与街容美化，为步行、自行车创造更好条件。结合河道综保工程，建设滨河绿道，同步拓展步行道路。

（2）持续优先发展公共交通，提升其竞争力。结合“公交都市”和“绿色交通示范城市”创建，加大地面公交线网优化力度，借鉴韩国首尔公交改革成功经验，利用轨道、快速路建设契机，对地面公交干线优化和重组（含BRT）；中心区与外围交通走廊上设置公交快线，加强与副城及组团公交联系；持续拓展公交支线网络，推进公交支线等建设完善。

（3）进一步加大小汽车交通需求管理，提高其拥车门槛和用车成本。继续实施和优化“错峰限行”、“小客车总量调控管理”等既有需求管理政策，研究小汽车购车者自备车位、西湖景区或核心区环境准入和拥堵收费等需求管理政策，对中心区、公交走廊等严管区域实施停车高收费、违章严格处罚等措施来规范小汽车使用。

4、严格规范交通管理与执法，使交通管理提能增效

（1）实施差异化的路网分层管理策略，挖掘交通运行“潜能”。加强地方性道路与干线道路衔接出入口的布局优化与规范管理，保障干线道路系统效率。重视次支路综合治理，保障步行、自行车、公共交通安全与路权优先。按照国际化标准持续优化完善交通信号设施，规范人行斑马线设置，优化路内停车，提升设施效率。

（2）整合执法力量，加大执法力度，提高违章处罚率。研究整合城市管理部门与公安交警部门的停车执法力量，统一停车管理与执法标准，重点对机动车违章停车、随意变道，非机动车逆行，行人闯红灯等违法行为严厉查处。

（3）充分利用新技术，提高智能交通应用水平。利用逐步开放的城市交通数据，调动社会力量共建共享城市智慧交通系统，不断提升辅助决策能力。

（4）科学实施重大工程施工期交通组织与管理。继续做好地铁、快速路等建设项目施工期交通组织优化，合理安排施工时序、进度，优化交通组织管理等，实现施工期“交叉影响最小、占路影响最小、居民影响最小”。

5、加强交通政策体制研究与优化，实现交通向“需求引导型”方向转型发展

（1）按照“大交通”思路，全面推进交通一体化政策落实。推进综合交通规划一张图、建设一盘棋、管理一体化。研究制定城市TOD 开发管理办法，注重市域轨道与城市轨道对市域城镇体系、城市空间发展的引导。加强交通支撑体系的区域统筹协调，促进跨区、跨行政部门的各建设平台的综合协调形成合力。

（2）逐步改变“交通需求追逐型”理念，实现价值观和方法论的转变。交通资源应优先向集约、低碳、环保的交通出行配置。加大公交等绿色交通投融资投入与分配，地铁、地面公交等公共交通基础设施建设投资占比建议提升到城市交通投资的50%，鼓励社会资本加大对公共交通设施项目的投资和管理力度。

6、健全完善治堵工作宣传机制，形成全民参与、共建共享的交通文明出行环境

交通拥堵治理成效很大程度取决于公众出行需求提升后的感受，公众参与程度事关治理成效。文明的出行意识、良好的出行习惯也是缓解拥堵的关键举措。应加强宣传引导，通过文明参与、绿色参与、守法参与、热情参与，提高公众参与力度，创建文明、绿色、规范、高效、理想的交通出行环境，使全民共建共享交通文明出行环境，这也利于政府通过政治途径制定长远发展的交通政策。

五、结语

杭州发展已到了城市及城市交通发展的转型关键时期，在资源、环境双重约束下，交通拥堵已成为社会问题，其治理工作目标需从社会治理角度重新审视，坚持“交通需求引导型”发展思路，打造交通与用地协同发展的城市空间形态，促进职住平衡，才能从根本上缓解城市拥堵问题。本文结合杭州近五年交通拥堵治理工作总结和城市近期发展目标，从供给侧和需求侧角度提出了六大缓解城市交通拥堵的应对策略，以期为陷入拥堵“困惑”城市治理交通拥堵提供借鉴。