“双超”治理的因和果

“双超”治理的因和果

超限超载的产生机理

　　经过总结划分，主要归因于三个方面：机制、体制和宏观经济环境下的社会原因。运输市场准入门槛低，无准入、退出机制，目前，745万户业主、1350万辆车之中，个体户占比90；运输市场的集约化程度低，单车承包、挂靠居多，难以形成规模经济，恶性竞争情况突出，从业人员安全和法制意识淡薄；公路货运的经营管理仍旧粗放，运输效率整体偏低，空载率较高。行业行政管理体制缺位明显，公路运输由运政、路政、公安多头管理，体制分割导致监管缺位；货运车辆由工商、交通、公安多头管理，也存在监管缺位；而综合运输发展缓慢，货物主要依赖公路运输，公铁合作不足，缺乏衔接；行业的现状受宏观经济影响，低技术、低成本的准入条件，使得从业人员多由城市工人下岗再就业、农村剩余劳动力转移组成。同时，运输货物多为低附加值、低风险货物，更关注价格，不重视质量，压价竞争，超限获利。

　　运输者追求经济效益最大化，管理者追求社会利益损失和治超成本之和最小化，两者利益兼顾，才能实现全行业的效用最大化。

近年来治超主要措施

　　2016年8月“治超新政”掀起了新一轮的集中治超，截至目前，收效斐然。

　　公路超限超载率下降明显。普通国省干线公路平均超限超载率同比下降42；高速公路6轴货车超限超载率同比降幅达到77.6；国高网和普通国省干线PQI指数分别达到92.79和87.47。运价水平进一步合理回归。货运违法经营、低价竞争等市场扭曲行为得到部分校正，公路货运价格合理回归。2017年月度平均运价指数较去年同期回升7.2，促进了货运市场运行总体平稳有序。货车标准化水平明显提升。2017年，共受理不合规车辆运输车3.2万辆，共清理不符合标准车型8139个。序治理和科学引导，长距离大宗货物运输逐步向铁路和水路转移，铁路货运增速由负转正，并保持两位数的增长速度；京津冀铁路货运周转量占全社会货运比例，由2016年的30.8，提高到2017年（1月至9月）的33.8；水路货运量增幅稳定在6个百分点左右。

主题联动，依法治超

超限运输各方主体法律关系的法理分析

　　在现实中，公路运输往往存在车辆既超限又超载的现象，从而导致各方执法主体均有对超限超载行为的执法权。执法主体的不统一，容易发生行政执法纠纷，一定程度上也降低了执法效率，厘清超限运输各方主体法律关系成为治理超限问题的关键。在超限运输法律关系中，通常涉及四方主体：县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构（简称“公路管理机构”）、公安部门、公路经营企业以及公路使用人。因超限治理的对象直接指向公路使用人，对各方主体的考量同样应当以公路使用人为中心展开。

　　关于超限行为本身的治理，我国《公路法》第8条、《公路安全保护条例》第3条赋予公路管理机构公路行政管理的职能，公路管理机构基于法律、行政法规的授权具有监管超限运输的行政执法权。由此可以看出，对于超限的治理，公路管理机构行使的是法律赋予的行政权力，公路管理机构和公路使用人处于不对等的行政关系，具体来说是一种行政管理关系。当公路使用人超限运输行使时，公路管理机构有权以自己的名义对公路使用人进行审批、罚款。

超限治理执法主体的明确与定位

　　从根本上而言，超限治理的目的不是为了惩罚超限运输的公路使用人，而是为了保护公路的良好技术状态，从而最大可能地延长公路的使用寿命。因此，无论是作为公路的管理主体即公路管理机构，还是其他管理主体如公安部门、公路经营企业等，都有义务维护公路的完整安全畅通，超限治理综合执法的实践正是保护公路的有力体现。从法律层面来说，任何行政行为的履行必须有法律的明确授权，否则属于违法越权行为。

　　前面已经论述，超限车辆的治理工作从行为性质上属于行政机关的行政行为，虽然作为民事主体的公路经营企业一般无权从事治超工作，但同样可以通过法律的授权委托行使超限治理权能。例如，安徽地方立法《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》，一方面规定公路管理机构和公安部门有权查处超限超载车辆，另一方面又规定公路经营企业应当提供安装超限超载检测装置，并检测超限超载的货运车辆，将超限超载车辆的检测工作交由公路经营企业行使。

超限治理执法主体的完善路径

　　公路超限运输行为的普遍性和严峻性要求公路行业集中力量、整合资源、优化超限治理工作机制，实践中多表现为交通部门和公安部门联合执法综合治理超限运输。对此，考虑到公路经营企业作为公路营运管理中重要的一方主体，应当充分利用好公路经营企业的基础资源，构建三方联动执法平台，实现资源优化利用。要解决当前公路管理机构管路不管车、公安部门管车不管路的问题，需要建立健全超限治理综合执法机制，在法律政策层面肯定公路管理机构、公安部门及公路经营企业各方主体的执法权限，为各方主体综合执法提供制度依据和法律保障，加强协作配合，实现各方人力、财力、物力共享，综合治理超限运输。

　　要求行政机关的具体行政行为都必须符合法律的规定，要求滥用权力或不当行使权力的行政机关和人员承担相应的责任。从立法规定及实践操作来看，在公路超限治理方面尚未建立起全面的联合监管机制，无统一的监管主体，目前仍表现为各自管理，缺乏协调，亟需从内外两个角度加强超限治理的监督检查。