伦敦拥堵费调查：只治堵不治污

伦敦征收拥堵费的标志。但单单收费，是难以治理机动车大气污染的。

　北京最早将于2015年征收拥堵费，南方周末记者赶赴政策参考之地伦敦，还原伦敦拥堵费的本来面貌。

伦敦拥堵费并非为治污

2013年10月11日，在泰晤士河边的伦敦国王学院，环境健康学教授弗兰克·凯利接待了一批中国媒体代表团。他被问到的第一个问题就是伦敦的拥堵费政策。

此时的中国，国家层面和北京等地刚刚使出了大气污染防治行动计划等诸多重拳，在北京推行拥堵费的政策再一次被提起，以前更多是为了治堵，这一次的目标已是为治理空气，但质疑声随之而来。

“没有，这个政策没有改善空气质量。”凯利对南方周末记者说。

国内有关拥堵费的讨论中，伦敦经验被反复提及。“拥堵费政策的主要目的是降低伦敦市中心的交通量。而低排放区的政策，才是为了减少伦敦的污染。”伦敦交通局新闻官桑迪普·德希伦说。

2003年，伦敦市区因为拥堵，车速甚至低于一百年前的马车。为此，伦敦引入了拥堵费政策。实施的第一年，交通量下降了18%。

时至今日，伦敦拥堵费政策实施已有10年。除了公共汽车、警用、救护、市政工程、残障用车等，在工作日7：00-18：00时段，进入市中心22平方公里区域内的车辆，需每天支付5英镑，此后涨到10英镑。征收范围相当于北京二环内城区面积的1/3，区域内的居民可以打折，而超低排放车甚至可以免费。

不过，在欧盟标准下，伦敦现在仍是整个欧洲空气最糟糕的首都，让北京头疼的颗粒物在伦敦也是难题。

在伦敦实施拥堵费的前两年，凯利就对这个政策有否治污“副作用”感兴趣。他的课题组对伦敦拥堵费进行了跟踪研究。

2011年，他的报告结论是：“通过与控制区域的比较，空气污染浓度有小的、暂时的变化。”例如，拥堵区内的NOx（氮氧化物）和PM10年均浓度有微弱的下降。

凯利并不认为这种“小的、暂时的变化”足以改善空气质量。而作为研究评估方，美国健康效应研究所（HEI）的评估委员会的点评也如此：“研究者的分析认为拥堵费对空气质量产生了微弱作用，下这个结论需要谨慎。”

报告之后，评估委员会认为，在拥堵费政策之外，其他诸多干扰例如天气和其他治污政策都会影响污染物的浓度。更重要的是，收费区面积只占到大伦敦的1.4%，不足以充分影响区域内外的空气水平。

北京可能效仿米兰和新加坡

如果北京仅仅采用伦敦的拥堵费政策，凯利认为“不太可能改善北京空气质量”。他建议结合伦敦拥堵费和低排放区政策。

2008年，伦敦引入低排放区政策，旨在调整重型柴油车型，降低PM10和PM2.5的排放。伦敦低排放区面积比拥堵费的征收区大得多，大伦敦的大部分地区都涵盖在内，为全球最大的低排放区。达标车辆进入低排放区不需交钱，不达标的则需支付高昂的费用。

这更像是目前国内许多城市已实行的机动车黄绿标政策：排放达标的绿标车允许上路，不达标的黄标车则限行或禁止上路。

北京正试图兼容并包。2013年11月颁布的《北京市2013-2017年机动车排放污染控制工作方案》的任务分解表提出，北京市将最快于2015年实施拥堵费，“规划低排放区，研究制定低排放区交通拥堵费征收政策和智能化车辆电子收费识别系统等配套政策”。

据北京交通发展研究中心主任郭继孚介绍，目前欧洲已有一百多个城市设立了低排放区。相对于伦敦，北京市交通行业节能减排中心一位不愿具名的专家称，他们更建议参照意大利米兰的经验。

“米兰离海边很远，没有大风污染就不容易扩散，和北京类似。”罗马第三大学应用经济学副教授爱德华·多马尔库奇迪说。

与伦敦的拥堵区和低排放区各自为政不同，米兰则是将二者结合，兼顾治堵和治污。“大家认识到拥堵和污染的关系，越堵越污染。现在欧洲很多地方将二者结合。”郭继孚说。

2008年，米兰设立“环保限行区”的首要目的正是控制污染，满足不同尾气排放标准的车辆征收不同的费用。

政策成功改善了车型组成。但在市民车辆更新后，污染减排也遇到了瓶颈。2010年，环保限行区实施了拥堵费政策，从改善“质”变成了兼顾控制“量”。

“现在我们需要通过拥堵费降低车辆的数量。”多马尔库奇迪说。不过电动和混合动力车是免费的。

但是伦敦和米兰的拥堵费属统一收费，不考虑时间、引擎的种类、行驶路程和拥堵程度，而新加坡经验一致为国内外专家推崇。北京方案中“智能化车辆电子收费识别系统”则可能类似于新加坡拥堵费政策中的“电子道路收费系统（Electr·nicR·adPricing）”。

早在1975年，新加坡就已实施拥堵费政策。车上安装黑色感应器，经过收费站点，就可自动缴费。而且，各站点的收费金额甚至站点的设置每三个月都会根据拥堵效果评估作出调整。将来，二代的收费系统还会和GPS结合，这将比固定的收费站点更为灵活。