徐振强：以中央城市工作会议和改进城市管理为目标谋划升级版智慧城市

　　中央城市工作会议提出，要提升管理水平，着力打造智慧城市。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。提出通过构建智慧城市，来完善城市管理工作的总体要求。结合已经开展了三批次的国家智慧城市试点工作，面向“十三五”，应当以中央城市工作会议和改进城市管理为目标，思考构建，符合中国国情、主体功能区定位、城市群发展特点，特别是经济新常态的大背景，着力构建中国特色升级版的智慧城市（1）应为新型城镇化空间骨架建设提供智慧思维。对于促进我国新型城镇化城市建设目标的实现，具有良好的启示性和借鉴性。在城市治理水平提升的基础上，鉴于我国新城建设和既有城区改造的规模体量，我国城镇化进程中，如果能够较好地借鉴和引入国外在大数据、云计算、物联网和互联网等技术优势，提高城镇功能和解决城市病的进程将势必加快，中国城市科学发展的能力建设将拥有丰富的经验基础；（2）应为智慧产业培育提供营养基质。将智慧城市当作产业形态来打造，将有助于城市创建工作与经济、社会总体发展目标任务相结合，并依托互联网+、云存储和大数据等思维，重构出新的产业组织，催生新的产业方式，建构起智慧城市产业，探索建立智慧城市建设市场化运作的有效机制和操作范式。空间战略层面规划设计的智慧化，微观层面的建设用地信息消费接入权限（依托“三网融合”等基础网络）等；（3）应为拓展和深化双边合作打开新渠道。智慧城市是“三化融合”的产物，是引导产业升级的动力，用互联网思维、大数据分析和信息消费等检视传统产业和行业，引进智慧化手段和方法，改进传统业态产业效率和服务水平。

　　一、我国智慧城市发展概况

　　自2011年我国城镇化率首次突破50%以来，新城开发和既有建筑改造保持高速增长，可持续城镇化和可持续城市面临严峻的资源环境和交通压力，城市建设模式迫切需要转型。《新型城镇化发展规划》将智慧城市列为我国城市发展的三大目标之一，并提出到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。截止2015年9月，全国95%的副省级以上城市、76%的地级以上城市，总计约500多个城市提出或在建智慧城市（占世界智慧城市创建总数的一半以上）。当前，住房和城乡建设部、科技部等在全国推进了三个批次共计约277个智慧城市(区、县、镇)的试点工作，以上都是智慧城市试点对城市改变的例证。我国智慧城市市场规模估计在4万亿元左右，该市场从“十二五”中后期开始，将在“十三五”集中释放。当前，北京市朝阳区的移动电子政务（全区各单位开发政务应用纳入政务应用商店，并安装APP，建设“智慧朝阳”）、房山区长阳镇推行“微服务中心”，打造智慧养老；重庆两江智慧总部基地，通过智慧应用集群（公众服务、产业云服务、智慧交通、智慧能源管理、智慧城管、智慧景观、智慧环保和智慧城市安全），打造智慧新城，重庆永川率先用PPP模式创新支撑试点建设，贵阳将大数据云服务和智能终端等智慧产业作为城市核心战略之一，这些智慧应用和智慧战略正快速改变市民的生活与工作，为城市巨系统的结构完善和功能升级提供基础。

　　二、智慧城市发展问题初探

　　根据美国、欧盟和西班牙等智慧城市权威机构的测评，我国智慧城市建设水平尚未进入先进行列。总体上，我国开展智慧城市建设，重视硬件投入，缺少市民沟通参与；建设模式单一，对经济成本和后期商业模式思考探索不足；将关联性不大的建设项目归为智慧城市，增加社会对智慧城市建设的质疑；工程建设和实际问题的针对性和迫切性关联得不够紧密，投资经济性思维不足；对于优化城市发展环境，增强城镇功能和培育智慧产业的智慧顶层设计和实施部署力度不够；与生态城市、人文城市等以人为本的历史传承和生态文明衔接互动不足；坚持信息安全，部门间信息孤岛局面改善水平不够，社会资本参与建设和运营的渠道、机制和水平有待提高；智慧城市行业协同创新的体系建设处于初级阶段，尚未形成具有引领性的智库体系，并且在公共角度思考、规划和提供智慧城市知识创新的能力较为薄弱。

　　三、“十三五”期间智慧城市升级发展的策略思考

　　面向“十三五”，从八大策略出发打造具有中国特色的升级版智慧城市群。考虑在不同建筑气候区、不同城市（群）规模（特大城市、中小城市和小城镇）、不同片区类型（新城建设、旧城更新）和不同城市区位（内陆、滨水、交通枢纽）等，开展智慧应用技术研发和试点示范。

　　3.1行业智库先行，建立长效机制，牵引交流合作

　　在智慧城市领域，与欧盟等其他国家和地区相比，我国智慧城市行业智库尚未成熟，尽管已有一定的行业交流基础，但是交流的覆盖面、城市参与的深度和企业间的互动仍处于起步阶段。智慧城市作为融合了城镇化、工业化和信息化的创新体，从理论基础、技术研发和创新实践都处于萌芽阶段，不是单项技术、管理和政策创新，而是系统性、多学科和综合性的集成解决方案。智慧城市在行业不断细分的背景下，展示出全面、统筹和集成的特征。加强知识创新传播，有助于加快与城市发展节奏与需求的对接，形成有效的“问题-目标-对策-方案-验证”闭环回路。智慧城市行业主体应加快促进行业间的交流，提高频度、广度、深度和热度；围绕智慧城市探索形成新的机制和模式，依托行业交流的内涵建设，服务于公私部门间智慧城市资源的对接。

　　3.2智慧产城融合，形成规模效应，构建经济引擎

　　结合我国新城进程中的教训，城区或园区的开发务必要有产业的导入，即便是居住型的片区开发，更需要扭转传统房地产开发项目的粗放思路，要从城市运营和服务出发，构建楼宇体系下的生态智慧服务产业体系。从城市经营出发，智慧城市建设应当注重智慧产业的开发和导入，在新城开发和旧城更新中，坚持产城融合的理念和实践思维。部分试点城市对智慧产业的思考和开发较为有限，强调构建数据库、平台、网络等较多，但从城市规划、城市经营和城市经济等角度着眼不足。从城市发展战略出发，智慧城市的构建，应定位为智慧型战略新型产业的培育和有机生长绿色低碳城市形态的合体。依托自主创新示范区、高新区、经开区、软件园、服务外包园、职教城、新城（区）和内城重点商圈、居住区和城市更新单元等，按照产城融合的规划理念，充分汲取市场创新的鲜活实践，设计与智慧城市需求相适应的产业定位，编制有效的智慧城市产业专项规划和招商导则。将智慧城市作为经济引擎来打造，才可能避免智慧城市创建流于表面、成效不足和缺乏市场活力。

　　当前地方智慧城市实践，多从城市尺度和单项应用展开，部分信息化程度高和起步早的城市已经初见成效，智慧城市的数据消费具有潜在市场，但仍然主要依靠政府财政投入或政府融资平台。缩小空间尺度、模块化、单元化、精品化和系统化构建智慧城市生态体系，有利于实现城市运营高度的智慧化和数据的广泛交集、互动，特别是高价值量的信息消费。因此，将智慧城市建设纳入到城市总体规划，并从城市经济角度将其作为开发模式应用到城市重点地区的规划建设，将更加有助于智慧城市实践出新模式、新解决方案，并产生传统开发模式无法达到的成效。集合有限的财政资金，有效引导社会资本的参与，依靠规模经济来打造智慧城市建设亮点，再带动城市整体智慧化建设模式的展开。

　　3.3多元金融组合，配套政策激励，夯实合作根基

　　自国家施行智慧城市试点示范以来，公私合营（PPP）模式下的智慧城市合作模式已经在地方展开（上海、银川、重庆永川、安徽淮南、安徽淮北、山东诸城等）。从全市整体创建来分析，结合创建任务要求，总投资在几十亿到上百亿。与城市地方财政收入相比，特别是在地方债务风险控制的背景下，地方城市创建智慧城市的资金保障存在短板。智慧城市建设包括公共性产品和盈利性产品，政府在优先保障公共性产品服务购买的前提下，设计配套政策激励金融业和投资界等参与盈利性产品的投资，如互联网金融、PPP融资模式等。

　　智慧城市由于集成了城镇化、工业化和信息化三化领域的政策设计和实践创新，均为智慧城市融资提供了思路和跨界设计的可能。参与智慧城市基础设施建设和运营，有来自于消费群体的中长期稳定收益，属于稳健和安全型的投资行为，引导私营资本的注入，不仅有利于私营投资者得到可持续的稳定收益，而且可有效降低在虚拟资本市场的过度投机。伴随城镇化的进程、世界经济的不确定性和我国房地产业节奏的放缓，土地财政已经显现出政策优势不足，在存量建设用地上交易未来的信息消费接口和应用权限将在微观经济上有无限可挖掘的空间。建设用地的实物型使用权消费复合上、用地空间上的虚拟型接入权消费，衍生出的网格化的综合服务将可能催生出新的经济业态——第三产业中的智慧产业。资本的有效注入和合理流通，需要配套政策予以监管，防范资本的风险并维护投资主体的合法权益。

　　3.4深化部际合作，推行国际试点，构建创新引擎

　　智慧城市推进，应当反映到城市规划、建设、管理和服务的智慧化上，并在服务中培育出新产业，提供就业机会。我国已经形成了涵盖八部委的智慧城市部际间合作的机制，地方城市推进智慧城市的主要政策均通过市政府或市政府办公厅来发布，国家和地方对智慧城市工作系统性和协同改革创新的必要性有良好的认知。结合我国推进智慧城市的发展战略，应加强既有数据的集成共享、建立有效的知识学习、经验总结和模式开发的工作机制，特别是要加强部际间协作。城市片区级试点示范，融合多个职能部门，在部际层面形成协作机制，有助于推进地方的试点工作。公共卫生、医疗教育、旅游休闲和全民健身等公共服务性部门和行业，同期也在智慧医疗、智慧教育、智慧旅游和智慧体育等领域开展探索。智慧城市建设的要义之一，就是要解决信息孤岛的问题，围绕市民的多元化、非线性行为数据的交集才能够反演和解析人群的社会行为和经济活动。双边在智慧城市领域的合作，宜改变以往单个部门或行业之间的对接，为实现平台型经济发育提供顶层机制窗口；我国智慧城市部际间协调机制的开放程度宜加快，如当前推行的科研体制改革，要提高信息共享水平、提高原始性、原创性的智慧城市创新能力，降低重复低水平建设，在评估数据安全性的前提下，合理开放对公众的数据接口，促进服务型、消费型智慧产品的设计和应用。

　　3.5支持市场主体，合理开放领域，促进信息消费

　　智慧城市产业涉及的市场主体包括“三化”涉及的企业，市场主体参与智慧城市建设的实力较强，但目前市场主体、参与的领域和空间有待逐步开放，而针对国际合作型的智慧城市项目开发，更加面临数据和信息安全方面的考虑而制约合作的广度和深度。我国在安防领域已经有良好的工作基础，在信息安全方面也开展了能力建设，当前的智慧城市建设，面向的主体主要是城市政府、城市居民和城市消费，因此，合理、有条件开放与公众消费相关的领域（如民用建筑、交通、旅游、医疗和教育等），让市场主体有效参与，能够促进智慧城市应用型消费服务的成型。目前，全球已有10多个国家拥有开放政府数据的门户网站。在澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、挪威、英国、美国和新西兰都设有开放政府数据部门，很多国家的政府部门正在通过互联网的力量，包括社交媒体，来提高公民的参与国家治理的力量并在重建政治领导人和公民之间的社会契约。经验表明，开放程度越高信息安全防护越有保障，从市场角度出发，开放和安防是有机互动的。智慧城市依托信息化，有效解决了物理空间的阻隔；现代工业化有效促进了技术手段的高度发达；新型城镇化让城市居民更好地体验和享受到现代城市文明的成效。与市民紧密相关领域的有效适度开放，有助于市场主体将应用理念和技术路径得到充分的实践，有利于催生新型消费方式，同时对政府简政放权和国企改革提供启示。当前的政策设计应更加积极和主动，部分城市主动通过负面清单等方式，提升政府效能，让市场主体有更为主动的空间参与创新创业。

　　3.6兼顾战略民生，开发适宜方案，实现智慧应用

　　我国在实施城镇群、一带一路等区域性发展战略的同时，应聚焦大城市病（交通拥堵、城市灰霾、内涝洪灾）等民生问题；在实现智慧共享的同时，解决信息不对称，也是当前面临的关键性症结，资源整合难度大。因此，应注重信息公开和资源整合，让更多地主体能够低综合成本地参与到智慧城市项目合作中。针对政府投资性项目，将可以对外开放的领域和项目，向平台发布，支持和鼓励中外各合作方共同参与开发。与此同时，试点示范区的开发，需要集成性地有效方案，不能简单地等同于技术推介和产品营销，应形成有效地综合解决方案，服务于试点示范区域，针对不同开发主体需要，设计不同深度和广度的综合方案（包括规划设计、施工运营、投资模式和收益分配等），并有效地考虑技术经济成本。构建有弹性和风险可控的一揽子决策工具。

　　与此同时，发挥国际合作的优势，着力从商贸合作和投资项目出发，在试点示范区域引进或合资建设中外企业群、孵化器和综合服务设施，必须有良好的产业配套，才可能长期争取到国外政企的持续性关注和扶持，将项目试点做成多期，不断孵化培育，以致争取成为有效的国际合作样板。试点示范开发应坚持技术经济分析，从片区总体把握增量成本和适宜技术的应用，建立增量成本可控、经济性、宜居宜业性相统一的智慧城市示范区，并致力于构建市场层面可持续的复制模式、成本层面业主接受的销售模式。例如：2009年9月，美国爱荷华州迪比克市利用物联网技术，将城市所有资源和信息消费数字化连同，通过监测、分析和整合，进而智能化地响应市民的需求并降低城市的能耗和成本，提高了迪比克市的宜居水平和经济活力。

　　3.7锁定关键领域，实现重大突破，改善城镇功能

　　全球城市面临的挑战日趋深刻，中国城市问题突出表现在水资源短缺、空气质量下降、交通拥堵严重、能源供给转型、生态环境脆弱、城市内涝、公共卫生负担沉重和建筑更新等，快速城镇化进程和失当的城市政策，使得上述问题互相交织，深刻影响着城市的可持续性。智慧城市应本着“一城一策”的原则，重点聚焦关键领域，而不是起步就求全、求大，充分研判资金筹措水平、政策支持力度和技术支撑能力等；坚持平台思维和开放思维，在城市局部关键领域搭建开放式接口，为所聚焦领域的智慧化二次开放和系统性整合提供条件。如交通，运用智慧技术，努力在示范区范围内根治交通拥堵，形成重大突破，催生能为我国其他城市效仿的综合解决方案，从根本改善城镇功能，提高城市的宜居性。

　　3.8服务全球治理，构建智慧网络，增强城市韧性

　　我国是全球治理的重要力量，大中城市扮演核心角色。截止2014年底，我国超特大城市约16座，经济规模和人口总量均在区域发展中成为决定性力量，尤其是人口千万以上的6座超大城市，它们在“十三五”期间，从区域走向世界，建设全球城市的基础已经初步形成。依托智慧产业的构建，来促进我国超大城市成为全球城市，并深度参与全球城市治理，同时提高我国城市对外交往水平和全球政策研究、制定和实施的水平，并进而辐射带动周边城镇群的发展，形成智慧型的大都市连绵区，例如：广东省在全国率先提出构建珠三角智慧城市群的建设目标和行动方案。增强我国城市智慧化发展能力和提升国际化开放水平的同时，应深刻认识我国城市建设和运营质量存在的脆弱性问题，如城市内涝和适应气候变化的能力等。因此，增强城市韧性、提高城市应对风险冲击的弹性，建设符合中国国情和城镇化发展需要的平安城市，为增强城市韧性提供了最根本的保障，而城市经济、内涝水患、热岛效应和卫生疫情等，将成为智慧城市韧性建设的重点。