“缓解城市拥堵专题研究班”：把脉城市交通 共商缓堵良策

　　随着城市化进程不断加快，城市规模逐渐扩大，人口、资源日益集中于大城市，城市道路交通拥堵，成为人们感触最深、影响最大且难以回避的问题，影响着出行“幸福感”，是当前社会关注的焦点问题之一。

　　近日，受中央组织部委托，由交通运输部、住房和城市建设部共同承办的“缓解城市拥堵专题研究班”在交通运输部干部管理学院举办。多位分管交通、住房建设的市长汇聚一堂进行专题学习研讨，并结合各自城市实际，对缓解城市拥堵提出意见、建议，与交通运输部共商治堵、缓堵的益策良方。

　　为何堵？

　　“车、路、人”的影响

　　研究班针对目前各地的现实情况，对交通拥堵问题进行了集中研讨，成员分为三个研讨小组，对城市拥堵产生的原因进行了汇总，着重分析了交通拥堵中“车、路、人”三方面影响因素。

　　□车

　　近年来我国汽车保有量快速增长，城市道路车流量趋于饱和，大力发展公交，成为缓解拥堵的有效手段。吉林省四平市副市长王宇认为，快速公交、轨道交通的发展将大大降低私家车的出行频次，缓解城市道路流量的压力。

　　当前，各地也在深入推进公交建设，但在研讨中，市长们普遍反映，公交优先落实得并不十分理想，城乡公交一体化在部分地区仍较难实现，这都直接影响缓解城市交通拥堵的推进速度。

　　适度分流，或是有效控制城市车流的另一手段，部分城市“职、住、医、教”布局不平衡、停车配套资源不匹配，在很大程度上不利于城市车辆分流。

　　北京市海淀区区委常委、副区长龚宗元表示，以北京市海淀区为例，人口密度很大，很多高新技术企业、医院、学校等都集中在海淀区，造成车辆集中，城市道路压力上升：“人流车流的不平衡，一方面是由于城市规划布局的不科学，另一方面是由于住房政策的不合理。”

　　河北省廊坊市副市长布泽文则认为，停车配套资源不匹配，也是造成城市拥堵的重要原因。由于停车位与家庭汽车拥有量的不匹配，致使很多车主将车停放在公共道路上，影响了其他车辆正常通行，造成了拥堵。

　　“不少大型商超、写字楼当天营业结束后，其配套的停车场基本闲置，停车资源的浪费也会造成停车难的局面。”天津市南开区副区长陈友东补充道。

　　□路

　　路网是城市交通的命脉，路网规划、建设水平直接决定城市交通畅通与否。研究班成员在研讨过程中普遍认为，目前部分城市路网建设相对滞后，在很大程度上造成了城市交通拥堵。

　　江苏省连云港市副市长尹哲强认为，部分城市的路网建设缺乏科学合理的布局，亟待规划先行，统筹协调。

　　湖南省常德市副市长沈习淼认为：“造成城市拥堵的原因很多，其中很重要的一点，是城市道路布局规划不合理，这就需要城市规划时特别注重顶层设计。”

　　此外，市长们普遍认为，智慧城市理念深入程度、智能交通管理、应用程度不深，也是造成城市交通拥堵的重要因素。

　　□人

　　在“人”造成城市交通拥堵方面，市长们讨论总结了市民文明素质、交通管理部门管理引导水平有待提高以及消费理念不成熟等因素。

　　比如，驾驶员不遵守交通规则，行人随意闯红灯等不文明现象，严重影响了人、车顺畅通行，给城市道路带来了极大压力。“我市为了减少交通出行不文明行为，帮助市民提高安全出行意识，专门在每个路口安排了协警进行违规拍照，对不遵守交通规则的行人和驾驶员曝光，但收效甚微。”王宇说。

　　减少交通违法行为，离不开交通管理部门的积极引导和有效管理。市长们一致认为，有些相关部门执法不到位，普法教育宣传引导程度仍然有待提高。

　　人们购车理念的不成熟，也是导致城市交通拥堵的因素之一。“城市车多了，交通自然拥堵，对于我国部分城市市民来说，对汽车的理解还停留在‘面子’上，有的家庭有了一辆汽车，已经可以满足全家人的出行需要，但往往为了‘面子’要再买一辆，这是不成熟消费理念的体现。”新疆维吾尔自治区巴州人大常委会副主任王金东说。

　　如何治？

　　针对交通拥堵原因，研究班三个研讨组分别展开了“治堵”对策探讨，在研究班结业式上，研讨组代表与交通运输部副部长戴东昌进行了深入交流。市长们提出的缓堵“药方”主要有这些：

　　“城市病”不同“药方”也不同

　　第一小组发言代表，吉林省四平市副市长王宇：

　　治堵方策还需择城而选

　　解决交通拥堵问题是一个系统性工程，不是某一方面的某种措施就可以从根本上解决问题的。针对城市发展规律，特大城市、大城市和中小城市要因城制宜，采取不同的措施解决城市拥堵问题。

　　要想全面而有效地缓解整个城市的交通压力，就必须牢固树立“以人为本”的理念，在整个城市发展进程中，时刻注重以“人”为尺度规划、设计、管理。同时，注重统筹施策，善于运用大数据等先进管理手段，从整个城市的交通资源出发，做到“规、建、管、限”相结合，系统性治理，组合拳出招，从而达到缓解拥堵的目的。

　　第一，坚持规划为先。坚持统筹综合规划，解决职住不平衡的突出问题，建立交通、产业、空间三要素协同发展的新型综合交通规划体系。一是注重公交优先总体规划；二是注重产业、功能、配套工程的统筹布局；三是注重规划医疗、教育（重点交通拥堵节点）合理布局。

　　第二，注重建设为本。围绕公交优先规划布局，建设合理高效的网络。一是加快地铁、轻轨等轨道交通建设；二是加大快速公交建设力度；三是建设合理的市政路网，其中需特别注意解决断头路以及合理加密问题；四是努力构建公交网络，一方面加强精细化管理，通过开通社区巴士、定制公交等多种形式解决最后一公里问题，另一方面加强智能化管理，提升公交效率、舒适度，发挥互联网工具作用。

　　第三，强化管理为重。一是加强智能交通系统；二是加强智能停车系统；三是鼓励绿色出行；四是鼓励拼车，设置潮汐路、公交专用道等；五是引导宣传市民改变不良行车习惯，文明礼让出行。

　　第四，合理限制为要。一是要对中心核心区域，设定区域限行限号；二是要对中心核心区域，设定科学合理的停车收费体系；三是针对城市发展的不同阶段，实施限制车辆总数。

　　第二小组发言代表，江苏省镇江市副市长雷志强：

　　科学“加减乘除”优化完善城市综合交通体系

　　针对目前城市交通拥堵问题，大家一致认为，必须以构建完整城市综合交通体系为目标，要着力做好“加减乘除”四篇文章。

　　一是多做“加法”。针对供给不足这一根本问题，大家深深感到，必须突出交通先导战略，统筹好铁、公、水、空等城市外部交通和城市交通发展；统筹好市际、市域、市内交通基础设施的互联互通；统筹好城市交通、产业、空间协同发展。

　　扩大交通基础设施用地规模，加快建设以城市大运量轨道交通为核心，快速干道和主次干道为支撑，微循环道路为基础的路网体系。

　　下大力气打通瓶颈路、断头路；打开单位大院，加大旧城区、城中村改造力度，不断提高中心城区路网密度；加快公共交通枢纽、停车场站、换乘站、首末站等布点建设，提高公交设施覆盖率、公共交通的通达性和快捷性；大力倡导绿色低碳出行，全面推行公共自行车计划，畅通最后一公里。

　　二是慎用“减法”。针对一、二线城市的突出问题，要着眼于疏解城市功能，优化城市空间布局，积极推动城市群一体化发展，合理布局建设卫星城、经开区、高新区，以交通为先导，以学校、医院、文化体育、健康养老等公共服务设施为重点，推动城市生产、生活格局的优化重组，既要治理老城区城市病，又要防止出现新的“睡城”、“鬼城”。

　　要依法合理推行限行、限号、限购等行政管理措施，综合平衡公平与效率，坚持尊重民意，科学论证、民主决策，在公共交通供给多元、公众出行可选择的前提下，适时适度推行行政控制管理措施，调控交通需求，引导出行方式多样化；要调控机动车拥有量、使用率，合理设置中心城区停车设施监测预警机制，控制上限，以发展非机动车和步行出行方式为导向，严格保护和扩大步行街区、园林绿地和公共活动空间；实施分类管理，严格控制各类工程车、运输车辆进入中心城区。

　　三是善用“乘法”。大力实施公交优先战略，将其作为缓解城市交通拥堵最有效、最具带动性的举措摆上突出位置，力求产生“倍增”效应。

　　要加大公共财政投入，通过PPP模式鼓励引导社会资本大力发展城市公共交通，不断提高公共交通分担率、公交设施覆盖率和公交出行通达性、快捷性；要不断提高人均道路面积；要全力构建公交通勤系统，合理设置公交专用路网体系，强化体系沟通和循环，

　　四是优选“除法”。供给有上限，需求无止境。学习讨论中，大家认识到，加强交通需求管理，特别要更多地采取经济、法律等手段调控需求，能够产生“倍减”效应，不仅可以减少一定时段、路段和区域内小汽车出行使用率，而且可以推动城市功能疏解和人流空间分布调整。

　　要在停车场规划和停车场法律法规完善的基础上，加快实施差别化停车场收费管理办法，实行分时、分路段、分片区收费，引导机动车减少公共资源占用。

　　要审慎推动开征拥堵路段或区域通行费。在城市交通出行方式多样、市民可选择性增加的前提下，依法实施，同时将通行费使用情况公开，接受社会监督。

　　第三小组发言代表，陕西省榆林市市委常委、副市长李春临：

　　治堵，需要顶层设计兼顾综合施策

　　研讨中大家认为，治理城市交通拥堵是一项系统工程，需要多管齐下，综合施策。

　　筑牢法治建设和教育宣传基础

　　要高度重视法治建设工作，这既是中央“四个全面”战略布局的重要一环，也是缓解城市交通拥堵问题顶层设计的制度保障。要系统谋划交通法律法规体系建设，依法加强交通管理工作。

　　凡事预则立，不预则废，要通过建立健全城市规划、城市公共交通、出租车和网约车管理、城市慢行系统管理、机动车总量调控、停车场管理等一系列涉及城市交通法律法规，从法律和制度上保证城市交通体系健康发展。

　　另外，民众良好的出行习惯和道德约束不是一朝一夕养成的，文化建设和社会建设是一项长期工作，要从根本上改变因不良习惯导致的交通拥堵问题，必须系统地谋划教育宣传工作，要从娃娃抓起，通过一代甚至两代人的努力，彻底改变人们的不良习惯。同时，要形成政府主导、全民参与、齐抓共管的常态化交通管理宣传模式，不断提高交通参与者遵章守则的文明交通意识。

　　科学规划城市交通发展

　　一是城市综合交通体系规划要结合城市发展目标，统筹城市交通基础设施建设，确定综合交通网络空间布局，衔接各种交通方式，完善综合交通运输体系。对“公交都市”规划、步行与自行车用道规划、轨道交通规划等确定的线路、场站、配套服务设施等内容，在详规中应予以体现，在日常规划管理中予以预留，做到长远谋划、远近结合。

　　二是建立和完善重大项目交通影响评估机制。将交通影响评价内容纳入重大项目审批环节，合理评估项目道路开口位置、停车位数量等交通要素，将开发项目对周边交通的影响降到最低程度。

　　三是在城市交通规划制定中，要坚持“多规合一”，城市总体规划与土地利用规划要密切衔接，土地供应要优先安排用于交通基础设施建设。同时，交通管理部门要真正参与进来，而不是只听意见，避免规划与建设、组织和管理“两张皮”、相脱节，防止因规划预测和设计不到位造成交通不畅。

　　积极构建完善城市路网体系

　　一是加快轨道交通和BRT建设步伐。目前，我国很多中等规模城市只有常规地面公交一种形式，选择单一。随着城市快速发展，综合考虑各种因素，应及早考虑轨道交通或快速公交系统建设。

　　二是加快综合交通枢纽建设。落实综合交通枢纽用地，整合公交换乘枢纽，实现与公交、出租、铁路、民航、长途客运的无缝衔接和零换乘。

　　三是优化街区路网结构。加强街区规划和建设，新建住宅区逐步推广街区制，树立“窄马路、密路网”理念，逐步解决交通路网布局问题。

　　努力实现公交优先发展

　　一是加快公交优先发展，以创建“公交都市”示范城市为目标，结合城市规划布局，建设方便市民安全、高效、便捷出行的现代城市公交系统。

　　二是进一步优化公交线路，合理布局线网，发展背街小巷小公共汽车，提升对大公交的分担率。

　　三是大力推进自行车、人行道等慢行交通设施建设，营造绿色生态出行空间。

　　四是要在城市规划、建设、土地供给、路权分配等方面优先保障公共交通。

　　加快智慧交通建设提升智能化管理水平

　　一是要进一步完善城市交通指挥中心应用功能，升级完善交通诱导信息发布系统，切实发挥智能交通作用。

　　二是完善交通信号灯和交通技术监控设备的设置和管理，使城市道路的标志牌与公路相对接，便于引导车辆快速通过。

　　三是结合实际，对停车位建设进行全面细致规划。

　　四是建立道路交通事故快速理赔机制。

　　五是加强监管，提高驾驶人员技能素质和水平。

　　□意见建议

　　专题研究班上，市长们还结合各地实际情况，对交通运输部提出了建议——

　　把已建成的各等级公路连线成网

　　应把重点放在路网建设上，把已建成的各等级公路连线成网，农村公路连接到国省干线、高速公路上，国省干线与高速公路互联互通。各级公路只有连接成为网络，才能真正发挥公路的作用，才能方便人民群众出行。请交通运输部从全国一盘棋的角度继续完善路网规划，服务于民。

　　希望出租车改革政策尽快出台

　　出租汽车改革发展工作事关人民群众出行，也事关社会稳定大局，在鼓励创新的同时，必须趋利避害，规范其发展。

　　一是明确发展定位。按照高品质、差异化的经营原则，有序发展网约车。二是依法规范网约车的经营行为。三是建立多部门的联合监管机制，加强监管。

　　建议加强综合公交枢纽站建设

　　着力解决轨道交通、快速公交、常规公交等合理匹配，客运有效衔接，城市公交线路设置优化合理，城市公共交通场站等基础设施满足运营管理服务需求，公共交通可持续发展等问题。

　　随着各地城乡一体化进程不断加快，需要建设与之配套的城市周边综合公交场站项目，以满足城乡一体化发展需要和人民群众出行、换乘需求。建议交通运输部加大对综合公交枢纽站建设的支持力度，加快各地公共交通城乡一体化发展步伐。

　　智慧交通建设各自为政问题待解

　　智慧交通在各市、各省各自为政，缺乏顶层设计，存在系统内各条块无法兼容、各地之间无法数据共享等问题，缺乏统一的接口、标准、模块。