关于《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例（草案）》的说明

主任、副主任、秘书长，各位委员：

我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例（草案）》作如下说明。

一、关于立法的必要性

2016年4月，杭州首创城市大脑，开启城市数字治理的新征程。目前杭州城市大脑中枢已经从1.0版本更迭到3.0版本，城市大脑逻辑构架不断完善，机制平台不断形成，应用场景不断丰富，已建成涵盖公共交通、城市管理、卫生健康、基层治理等11大系统的城市大脑核心架构，建成155个数字驾驶舱、48个应用场景。在“战疫情、促发展”中，杭州依托城市大脑率先开发和应用“杭州健康码”“亲清在线”等数字平台，为确保疫情防控和经济社会发展“两战全胜”提供强大技术支撑，实现了决策科学化、治理高效化、服务精准化。然而，随着新模式、新业态的迅速发展，新情况、新问题不断涌现，亟需通过立法进行积极的引导和规范，破解发展障碍，为城市大脑赋能城市治理提供有力的法治保障，促进其良性发展。除此，立法的迫切性还体现在以下两个方面：

一是贯彻党中央和省有关精神，进一步提升城市治理能力和治理水平现代化的需要。杭州实际管理人口已经超过了1600万，有市场主体133.9万个，在杭车辆近370万辆，各类在建工程4800多个，高层建筑1.4万幢，加之每年还有数以亿计的货物、人员进出，靠传统的人海战术、一般的技术手段难以确保城市的高效精准施策和安全有序运行，需要通过城市大脑运用数字化手段打通信息壁垒，唤醒沉睡的数据，为优化公共资源配置、宏观决策指挥、事件预测预警等提供支持，从而提升城市治理水平，推进城市治理现代化。制定《条例》既是贯彻落实习近平总书记在浙江、杭州考察时重要讲话精神的实际行动，是认真落实党的十九届四中全会精神及省、市委全会精神的创新举措，更是推进城市大脑赋能城市治理实践探索的迫切需要，对推进城市治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

二是固化经验做法，为探索城市治理现代化提供杭州方案的需要。习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心考察时，高度肯定了杭州市运用城市大脑提升交通、文旅、卫健等系统治理能力的创新成果，并对杭州提出要求：在建设城市大脑方面继续探索创新，进一步挖掘城市发展潜力，加快建设智慧城市，为全国创造更多可推广的经验。城市大脑发源于杭州、实践于杭州，杭州作为数字政府转型和城市大脑建设的先行者，在数字治理方面形成了别具一格的模式，积累了行之有效的经验。袁家军省长在省政府第五次全体会议上强调，打造“整体智治、唯实惟先”的现代政府，要求把政府数字化转型改革实践固化为理论性成果，转化为治理效能。因此，亟需通过立法总结、固化城市大脑实践中的经验做法，引导创新发展，促进数据协同与开发利用，保障数据安全，为探索城市治理现代化提供杭州方案。

二、立法依据和起草过程

（一）立法依据

本条例属于创制型立法，对城市大脑进行立法在全国属于首创。条例草案起草时，立法依据主要为《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国密码法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《浙江省信息化促进条例》《浙江省公共数据与电子政务管理办法》等法律法规和规章。

（二）起草过程

市人大常委会高度重视并支持《条例（草案）》的起草工作，成立立法工作领导小组，由市人大常委会于跃敏主任任组长、陈红英副主任和胡伟副市长任副组长，专门组建立法工作专班，具体指导《条例（草案）》的起草工作，协调解决重点难点问题。在起草审查过程中，市人大常委会先后召开4次立法工作领导小组会议、3次立法工作专班讨论会议和1次人大代表座谈会，深入指导《条例（草案）》的起草与审查工作。

根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，条例起草主要开展了以下工作：一是广泛考察、充分调研。赴北京、上海、深圳、贵阳等地调研城市大脑及智慧城市建设与相关立法情况；赴城市大脑指挥中心实地调研，观看“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”等应用展示，专门听取中国工程院院士、杭州城市大脑总架构师王坚博士对立法工作的意见。二是征求意见、修改完善。市司法局通过市政府各部门立法座谈会、专家论证会、杭州电视台“我们圆桌会”等形式听取有关部门、市政府法律顾问和专家的意见建议，书面向市政府各单位、区县（市）政府、市人大代表、市政协委员、基层立法联系点等广泛征求意见，此外，还专门召开座谈会专门听取阿里巴巴等企业意见，并通过中国杭州门户网、杭州司法行政网、杭州司法微信公众号等向社会公开征求意见，共收到意见建议400余条，经认真研究共采纳60余条。三是反复研究、精益求精。杭州的城市大脑是全国首创，《条例（草案）》作为创制性立法，国际国内尚无先例，有一定的立法难度。为处理好固化与拓展、促进与规范、保障与引领的关系，确保《条例（草案）》立得住、行得通、真管用，根据市人大常委会的指导意见和各方意见反复推敲打磨，在研究论证、修改完善26稿的基础上，完成《条例（草案）》的起草审查工作。2020年6月1日，市人民政府第55次常务会议讨论原则通过了《条例（草案）》。

三、主要内容说明

《条例（草案）》共有二十三条，不分章节，从立法目的、适用范围、基本原则、政府与部门职责、城市大脑及其要素、数据的采集、质量、使用、开放、利用与安全、法律责任等方面对城市大脑赋能城市治理进行规定。

（一）关于基本原则

《条例（草案）》确立了“便民惠企、统筹规划、集约建设、创新推动、安全可控”作为城市大脑赋能城市治理的基本原则，体现了城市大脑赋能城市治理工作，应当以便民惠企为落脚点，以创新推动为理念，统筹规划城市大脑赋能城市治理工作，在建设系统平台、数字驾驶舱及应用场景等城市大脑要素时应当推进应用集成化，避免重复建设、多头建设导致的资源浪费，并确保城市大脑建设与运行及相关内容安全可控（第四条）。该原则体现了城市大脑赋能城市治理工作的基本要求与杭州特色。 

（二）关于政府及部门职责

《条例（草案）》对政府职责和部门职责进行了规定，要求市人民政府加强城市大脑赋能城市治理工作的领导和协调，将城市大脑作为现代城市的基础设施，纳入国民经济和社会发展规划，制定城市大脑赋能城市治理的财政、人才、科技、金融等政策措施（第五条）。确立由数据资源行政主管部门统筹负责本行政区域内城市大脑赋能城市治理的发展规划、数据管理、平台建设和规范制定等工作，其他相关行政管理部门按照法定职责，推进城市大脑赋能城市治理相关工作（第六条）。

（三）关于城市大脑及其要素的定义

城市大脑是一个不断发展、演进的新生事物，目前国际国内对于城市大脑尚未形成统一定义，《条例（草案）》在起草过程中花了大量的时间和精力专门研究、调研城市大脑的相关定义，专门赴城市大脑运营指挥中心与城市大脑总架构师王坚院士探讨城市大脑的定义及相关问题。市委周江勇书记4月30日在全市深化城市大脑建设暨平安杭州工作推进大会上的讲话上称城市大脑为“城市治理现代化数字系统解决方案”。经深入研究分析，结合周书记的讲话精神，《条例（草案）》从现代城市基础设施的高度去界定城市大脑，在第三条将城市大脑定义确定为：由杭州的中枢、系统平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，运用大数据、云计算、区块链等新技术，全面、全程、全域实现城市治理体系和治理能力现代化的数字系统和现代城市基础设施。同时，《条例（草案）》第七条至第十条还对城市大脑的四个要素（中枢、系统与平台、数字驾驶舱、应用场景）作了进一步明确。

为更好地理解城市大脑，在此对其四个要素作技术性补充说明：中枢是城市大脑的核心支撑系统，通过实现全社会的系统联通、数据协同，保障城市业务信息即时在线、数据实时流动，以支撑多样化的便民惠企场景和辅助决策数字驾驶舱的综合性信息系统，其技术核心是跨云、跨网、跨库的数据协同计算能力，通过计算、学习、推演，实现城市基础设施间、各部门业务系统间的智能协同；系统与平台分别是市政府各部门与区、县（市）政府基于城市大脑中枢系统开发的场景应用和驾驶舱的统称；数字驾驶舱是依托于中枢系统连接城市的数据信息各类终端，是可实时感知城市的状态，实现数字化态势感知、预警预测、指挥决策的综合信息系统；应用场景是依托于中枢系统，以便民惠企为目标驱动，协同部门和区、县（市）的业务系统及业务数据，通过线上业务连接和数据协同计算，进而简化优化线下流程，达到便民惠企、决策优化的综合信息系统。

（四）关于数据采集与质量

如果说城市大脑是一台发电机，那么数据就是用以发电的煤炭，是最重要的燃料。因此，数据的采集与质量对于城市大脑的建设与运行极为重要。《条例（草案）》第十一条明确了数据采集的原则，即“行政机关、企事业单位和其他组织在采集数据信息时应当遵循合法、正当、必要、适度的原则。”第十二条对行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位，以及企事业单位和其他组织等其他单位采集信息进行了规范。同时，《条例（草案）》第十三条对数据质量进行了规定，要求行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位应当确保数据质量，落实接入城市大脑数据的合法性、有效性与准确性。

（五）关于数据使用

在《条例（草案）》的征求意见中，数据的使用是社会各界尤为关注的一个敏感问题。由于数据的使用直接涉及个人信息的保护，一旦违规使用，极易造成对个人信息的侵害。《条例（草案）》第十四条对行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位在使用数据、开发城市大脑应用场景等要素时涉及到个人信息等情形进行了规定，未经被采集人同意，个人、企业和其他组织不得将其获取的个人信息授权他人使用，经过处理无法识别特定个人且不能复原的除外。 

（六）关于数据管理与权利

针对实践中部分单位与企业开发城市大脑及相关系统、平台、应用时出现数据与衍生数据归属、城市大脑相关知识产权纠纷，以及数据运行的安全隐患等问题，《条例（草案）》第十五条规定行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位建设城市大脑及其系统与平台、应用场景等要素的，应当确保数据的公共属性和政务服务的公信力，并依法明确用于政府公共服务和市场第三方服务等数据权属边界。同时，《条例（草案）》第十六条规定行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位在开发城市大脑应用场景等要素时应当加强知识产权管理，建立城市大脑及相关数据资源知识产权保护机制，并在开发协议中约定数据及其衍生数据资源的权属，法律法规另有规定的，从其规定。

（七）关于数据开发与利用

城市大脑的开放，涉及到以何种方式进行开放，以及开放的限度等问题。作为促进型立法，《条例（草案）》对数据的共享与开发作了原则性规定，要求行政机关与其他具有公共管理和服务职能的单位应当建立城市大脑架构下数据的共享开放机制，在确保数据安全的前提下，探索建立城市大脑数据开放平台，推进数据的开放共享（第十七条第一款）。

《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据与土地、劳动力、资本、技术等一道作为国家建设不可或缺的生产要素，并可被市场化配置。因此，《条例（草案）》第十七条第二款规定本市支持企业依法利用开放的数据进行发展与创新，促进数据产业全业态协调发展，发挥数据资源商用、民用、政用价值。以在保障安全的前提下最大限度开发利用数据,释放数据能量,激发创新活力,创造公共价值。

（八）关于安全责任及处置机制

城市大脑汇集了海量数据，安全风险呈几何级叠加，为确保城市大脑安全，《条例（草案）》第十八条明确了数据资源局作为牵头部门的城市大脑安全职责，规定数据资源行政主管部门应当会同网信、公安、保密部门建立城市大脑安全保障体系，制定安全审查制度，加强安全监测预警、应急处置和灾难恢复能力。此外，明确行政机关、企事业单位和其他组织的城市大脑安全主体责任，要求建立涵盖数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁等数据全生命周期的城市大脑安全保障制度。发生重大城市大脑安全事故时，应当立即启动应急预案，及时采取有效补救措施，24小时内向有关主管部门报告，并告知可能受安全事故影响的对象。

同时，《条例（草案）》第十九条规定了相应的处置机制，即：任何单位或者个人有权通过“12345”市长公开电话等方式举报、投诉违反本条例规定的行为。相关部门应当自接到举报、投诉之日起5个工作日内答复举报人、投诉人。

此外，为创造良好的城市大脑赋能城市治理工作环境和价值导向，激发创新改革的热情和积极性，《条例（草案）》第二十条规定建立健全相关考核评估和激励机制。作为促进型立法，《条例（草案）》第二十一条、第二十二条对法律责任进行了较为原则的规定。

以上说明及议案，请予审议。

杭州市数据资源管理局局长 徐青山