全球共商互联网约车监管准则

2016-06-03 09:58:38 来源：一览众山小作者：ITF & 谭舒曼评论：人

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　　国际交通运输论坛(ITF)在2015年10月主办了一个关于网约车和出租车监管研讨会，与会者包括网约车平台、出租车行业、立法委员和学术界的代表，研讨会的成果整理成一份最新的名为《基于App的出行和出租车服务：监管条例准则(App-BasedRideandTaxiServices:PrinciplesforRegulation)》的报告,阐明了与会各界在研讨会中的成果。其中一致认可对出租车、网约车行业的监管内容主要应该包括以下属性：公共安全规章、市场准入条款、服务条款和收费规范。同时与会者也达成共识，即现阶段各国政府对传统出租车行业监管过于严格，尤其是设置准入门槛时；而对于网约车等新兴租车行业又监管得过于松散，而影响公众乘坐安全。其中报告提供的出租车网约车监管条例准则设计十原则，非常具有指导性。不过除了共识之外，会议也产生了分歧，例如谁是被监管的对象？是基于APP的平台、司机或者车辆、牌照持有者、调度中心吗？还没有形成一致答案。同时一些案例也极具借鉴意义，例如墨西哥城，网约车必须支付“出租车、交通和行人基金”来支持公共交通投资和运营，也确保网约车的兴起不会侵蚀公共交通、非机动车的发展。

　　租车行业由来已久，它可以是城市机动性的独立部分，也可以是公共交通、步行、自行车出行、自驾出行和多人共乘的重要附属模式。传统的租车包括出租车和私人租车。出租车在城市公共空间招揽乘客，不需要提前预定；私人租车只为预约过的乘客提供服务，并且双方提前协商好了收费价格，私人租车并不能在街上找寻乘客。租车行业现在开始面临着基于APP的新兴的租车服务的挑战。

　　基于APP的租车服务在全球有着不同的名字：在印度叫做出行众包(ride-sourcing)，基于需求信息技术的交通运输服务(on-demandinformationtechnology-basedtransportationaggregator),国际路面交通联盟称它为商业交通运输中介(commercialtransportintermediaries),美国多采用美国公共设施委员会在2014年的政策研究中定义的交通运输网络公司(transportationnetworkcompanies)。经合组织国际交通论坛(InternationalTransportForum,ITF)的报告区别开来了租车市场的新成员（如Uber和Lyft等），现有的出租车服务和其他租车服务。新成员在商业基础上提供租车服务，利用软件应用程序平台提供乘客和司机的双边交流。ITF的报告称之为商业交通运输应用(commercialtransportapps（CTA）)，其运营的平台称为CTA平台。小编为方便理解对比，按惯例在下文中译为“网约车”和“网约车平台”。出租车也可以利用基于APP的平台来提供服务，ITF称这种平台为taxiapp-basedplatform。

　　一、租车市场的服务形式

　　ITF报告从五个方面总结了现有租车市场中三种常见服务形式---出租车、私人租车和网约车---的主要特点，小编给你一一道来。

　　乘客如何搜寻旅程所需车辆？

　　o出租车：乘客在街上伸手拦车或者在出租车停靠点排队等车。不确定待车时间。

　　o私人租车：乘客通过电话、网络或者APP来联系租车调配中心。

　　o网约车：乘客使用可移动设备上的APP来自动定位出发地，手动输入目的地。可选的车辆和候车时间都可以在屏幕上看到。

　　乘客如何确定所需车辆？

　　o出租车：一旦乘客发现路过的空车，伸手招停。或者，选择出租车停靠点的第一辆出租车。

　　o私人租车：调度中心会通知乘客车辆已派出，或许也会提供估计的到达时间。

　　o网约车：一旦司机接受了用车请求，乘客会自动被通知。司机姓名、头像、车辆认证信息都会提供给乘客。乘客还可以在屏幕上追踪车辆位置和上客地点。

　　司机如何确定乘客？

　　o出租车：司机有义务服务所有打车的乘客，以及在停靠点排队的队首乘客。司机可能会声称没注意到而故意无视街边打车乘客，或者因为乘客旅程不够有利可图，或者因为乘客要求使用银行卡支付，而拒绝在停靠点队首乘客。

　　o私人租车：司机有责任响应调度中心的请求。

　　网约车：附近的司机收到了乘客用车请求的提醒，并在短时间内接受请求。乘客信息，有时目的地信息，会在屏幕显示。在司机接受了请求之后，有时乘客的信用分数也会显示。

　　乘客如何信任租车服务？

　　o出租车：乘客信任规章制度，相信其已进行了必要的公司、车辆和司机筛选。

　　o私人租车：乘客信任规章制度和公司尽职的调查已经进行了必要的车辆和司机筛选。

　　o网约车：乘客信任规章制度，公司尽职调查和司机信用分数已确保了他或她选择了可信任的司机和车辆。

　　乘客如何比较收费？

　　o出租车：收费是规范的和可见的。在未被规范的市场里，收费和收费计算方式是在透明的情况下交流协商的。

　　o私人租车：收费和收费计算方式提供给乘客。乘客可以在多家公司见自由选择。

　　o网约车：收费、收费计算方式、高峰时期收费乘数和估计的收费金额都在乘客预约完成前提供给乘客。某些情况下，使用固定收费。

　　二、基于APP的平台是如何改变现有市场的？

　　基于APP的平台降低了匹配乘客和司机的花费。具体地说，基于APP的平台不需要调度员、特制的无线电设备、里程表和信用卡终端机，因为这些都可以通过智慧手机和集中的服务器来完成。

　　基于APP的平台之所以受欢迎是因为它为能使用它的人们提供了便捷、一致和普遍能获取的服务。它提供了的租车服务比传统打车和无线电调度中心更透明、更具有确定性、更可靠的服务。基于App的平台消除了乘客、司机和运营机构的信息交换成本和不确定性。通过消除匿名，增加了乘客和司机的安全感。

　　网约车APP用实时的调配取代了提前预约，改善了空余载客能力的分配。这有益于消费者、运营商、城市和环境。网约车APP允许多人共乘，进一步提升了分配的有效性。

　　乘客和司机可以互相评价彼此。基于信誉的系统和有效的信息交换抑制了不受欢迎的乘客和司机，不受欢迎的举止，以及一些投机行为，例如调度员给行贿的司机指派更有利润的乘客。

　　从消费者的立场来说，出租车、私人租车和网约车所提供的服务差别甚小。但是，手机软件的问责设计帮助了乘客确保服务质量，这使得司机们通过改善服务质量来良性竞争。

　　三、监管租车服务

　　网约车公司认为他们只是提供了一个技术上的支持，使得司机和乘客能彼此交流。而租车行业的其他运营商和法律工作者认为，网约车提供了与出租车和私人租车直接竞争的服务，却受到比出租车和私人租车轻微得多的限制。这意味着网约车在不当竞争。

　　目前对出租车行业的监管在许多城市有一些共同特征。这些特征包括：公共安全规章、市场准入条款、服务条款和收费规范。

　　公共安全规章使乘客信任出租车司机和车辆，在某些情况下，要确保司机不被乘客的犯罪行为伤害。在很多城市出租车司机必须经历犯罪背景调查，并且提供驾驶技术合格的证明，这比多数网约车的审核标准严格得多。网约车公司认为，如果对司机严格要求，网约车将失去由兼职的、非专业的司机带来的竞争优势。在讨论中，与会者认为应该记录司机的驾驶时数来确保司机不会疲劳驾驶。这对使用多个APP的和兼职的网约车司机尤其重要。对司机安全来说，网约车有无现金交易的优势，这使得暴力抢劫的概率变小。车辆安全检查也是租车行业在公众安全方面面临的一个问题。

　　市场准入限制通常是由于过量人员进入出租车市场导致的，尤其是在经济萧条的时候。四种广泛应用于控制出租车进入市场的监管制度包括：控制车牌发放（有牌照的司机才能提供服务），公司认证系统（认证的公司才能提供服务），特许经营（在一段时间一定地理范围内允许经营）和自由准入（司机或运营商需要满足一定要求才能提供服务）。其他的监管制度也存在，比如伦敦采用严格的、关于街道和路线的知识测验的方式来控制。

　　传统的开放式出租车行业中，司机会集中在有更高机会招揽到报酬更高的旅客的地方。这通常导致出租车集中在产生出行的高发地带：CBD，机场，火车站，和宾馆附近。相反，出租车司机希望避免短途、去不想去的社区、或者回程很难揽到客的地方，因此在城市其他地方的出租车就供小于求了。在需要牌照运营的地方，管理部门为了保障合理的服务范围和服务水平，通常会要求牌照持有者在一定的地理范围内上下客并且对服务质量承担责任。

　　出租车市场和网约车收费的最明显区别是网约车使用了收益管理工具来平衡供需，例如Uber’ssurge，Lyft的primetime竞价模型。兼职司机就可以被高峰时期的高竞价来吸引来提供服务。在紧急情况下，职权机构尝试着限制网约车的可变收费。例如，Uber和纽约州司法部长达成协议，在紧急情况下，把收费上限设为UberX的3.5倍，UberBlack的2.5倍。Uber称这个条款已全美使用。紧急情况外的收费上限，各公司差异巨大。Uber是基础费的八倍，Lyft是基础费的三倍。

　　市场准入限制，服务范围限制和收费规范共同造就了租车市场特征。这些规划不仅持久而且是出租车规范里很难改变的部分。市场准入限制被证明是最难改变的。尽管居民数量和游客大幅增长，许多城市（例如，巴黎，纽约，波士顿，芝加哥，伦敦）都多年未曾调整过准入数量。这些规范最初是制定来确保城市有稳定的打车服务，但也导致了市场的低效死板和不希望的结果：

　　o僵化的供给，尤其在人口迅速增长的区域，导致了供给不能满足需求，

　　o服务种类被限制，例如许多城市禁止多人共乘，因为认为多人共乘会导致其他司机的客量减少，

　　o司机绕开了一些区域和人群。

　　职权机构希望保证最广大的社会群体能获取打车服务，其中包括有行动障碍的人群，尤其是当障碍阻止了他们驾驶也限制了他们乘坐公共汽车。在许多的情况下，出租车可以为他们提供服务。许多城市都要求出租车为有残疾的人群提供服务，或者建立鼓励机制来推广这种服务。网约车目前极少受到这种条款的限制。网约车公司认为，既然他们不是车辆的所有人和运营人，所以不应该被要求提供一定数量的无障碍的车辆。但是，只要网约车成功地对受到这种条款限制的出租车行业造成了压力，结果就是无障碍的出租车数量减少，进而降低了对无障碍出租车有需求的人群的服务质量。

　　四、租车行业的监管原则

　　与会者认为：现阶段，出租车被监管得太严格，尤其是有准入门槛时。而为了公众安全，网约车应该被比现阶段监管得更严格一些。

　　讨论所呈现出来的核心要点是：与过去相比，网约车、出租车、私人租车应该被纳入在相似地监管水平下。规章制度需要足够灵活来适应快速的变化。例如，如果移动设备依然持续渗透，街道招手打车将变得毫无意义。规章制度至少要求不应该内嵌一些技术性的倾向性选择，而应该呼应各类变化的状况。许多与会者提到，职权部门必须从现在开始制定新的规章，也就是说，他们必须对现有的规则和实践负责。但这不应该被看成是需要把现有规章应用到所有模式的诱因。

　　主委会列举了比较宽泛的十个原则，可以用来指引各部门的规章制度：

　　1)管理条例应着点于改正市场的失败之处，

　　2)管理条例应依托于最有效的工具，

　　3)管理条例应对技术保持中立，不歧视市场中的任何一种运营商，

　　4)管理条例的影响和相关度应该被监控和重新评估，

　　5)管理条例应具有可适应性，

　　6)管理条例应明确对其负责的部门，

　　7)管理条例应清晰而且容易被应用，

　　8)管理条例应有重点，

　　9)管理条例应基于扎实的经济原则，

　　10)管理条例应考虑所以社会阶层和人群。

　　与会者同意这些原则是合理的而且确实引导了之前一些出租车行业（例如瑞士和丹麦）的改革。但还有一个没有解决的问题是：谁是被监管的对象。是基于APP的平台？司机或者车辆？牌照持有者？调度中心？这似乎没有一致的答案，不同的管辖区有不同的策略。菲律宾出台了对TNC的全国监管框架。立法者主要考量了与司机能力、驾驶行为和车辆状况相关的公共安全。因此，最重要的监管对象是司机和车辆。这个策略有助于跟踪一个司机使用多家APP的情况，因为每个司机在跨平台中有唯一的识别码。

　　许多与会者指出，只有在充分考虑到了网约车运营的特殊性，注册和许可网约车的特殊规则才会有帮助。也就是说，管理网约车的规章应该与为传统出租车服务设计的规章有所区别。同时，规章也应该根据提供服务的功能规范和服务产物的相似性来制定的。即为基于APP平台制定的许可制定，不应该与基于APP的传统出租车平台和呼叫中心平台有差异。

　　在某些实例中，如纽约和墨西哥城，网约车公司的许可是与收入渠道相关的。当地政府希望保证网约车或其他出租车服务并不与支持公共交通的公共政策相悖。网约车许可费用或者税收在某些情况下被分配给当地公共交通部门。在墨西哥市，网约车必须支付“出租车、交通和行人基金”来支持公共交通投资和运营。

　　五、创新的规章性策略

　　数字化链接和无线通信打开了新办法的可能。新的办法可以使运营公司在提供服务的时候更好地控制效率，也给了职权部门一个全新的办法来实现政治目标。

　　之前，缺乏研究技术或时间，不兼容的数据格式，商业敏感信息和客服隐私保护（如美国的FreedomofInformationAct）都阻止着职能部门获取基于APP平台的数据。

　　现在，出现了在保护数据的同时，能让职权部门提取有用的信息来实施创新的实时的监管干预的方法。麻省理工创建的“SafeAnswer”框架就是一个例子。SafeAnswer可以让职权部门在一个审核过的、受信任的框架下访问运营商数据，而且并不涉及数据属性就能运用访问到的数据在来修订规章。

　　与会者认为建立一个更灵活的、基于绩效的政策框架是值得的。立法者或许可以用一个宽松的规章制度来换取基于APP的服务运营商来分享数据，从而在广义上造福社会。

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