建设高速公路是交通运输适应经济社会发展需要和提高公路运输能力的必然选择。本期《热点讲坛》邀请交通运输部公路局副局长王太，就“我国高速公路规模、现状与发展进程等”开讲！
我国高速公路发展历程
我国内地高速公路的起步比发达国家整整晚了半个世纪，到20世纪80年代中期，我国才开始高速公路的前身——汽车专用公路的探索。
改革开放初期，随着我国国民经济的快速发展，公路客货运输量急剧增加，公路建设长期滞后所产生的后果充分暴露出来。20世纪80年代初，交通部开始着手收集和研究发达国家解决干线公路交通拥堵问题的经验，并对我国主要干线公路交通存在的主要问题进行研究。我国高速公路正是在这样的背景下酝酿产生的。
随着改革开放进程的逐步深入，公路运输需求持续增加，交通行业对建设高等级公路（汽车专用公路、高速公路）已有了一定的认识。在这一时期，社会各界对修建高速公路问题也非常关注，但对于“中国要不要修建高速公路”的问题认识并不统一，甚至可以说争论激烈。反对一方认为，高速公路属于专为小汽车服务的“高消费”产品，我国小汽车少，用不着花费巨资、占用大量土地建设高速公路。
1981年，国务院授权国家计委、国家经委和交通部以《关于划定国家干线公路网的通知》（计交〔1981〕789号）确定了由12射、28纵、30横组成的国道网，总规模10.92万公里。作为我国第一个国家级干线公路网规划，虽未明确公路等级标准，但解决了国道网的布局问题，意义重大。1982年党的十二大以后，交通运输方面专家以及部分社会上的有识之士建议修建高速公路的呼声日益高涨。基于当时的社会环境，1984年，沈（阳）大（连）公路按照一级汽车专用公路的标准（学习借鉴日本高速公路设计要领）开工建设，建成后已具备高速公路技术标准。沪（上海）嘉（定）、西（安）临（潼）、广（州）佛（山）三条高速公路长度均不足20公里。按当时的规定，长度在20公里以内的高等级公路，可不按高速公路审批程序，经省级、部级主管部门审批立项。1984年5月，国务院印发《中共中央、国务院关于天津港实行体制改革试点的批复》，明确要加快修建京津塘高速公路。随后，交通部组织当时全国部属三大设计院（交通部公路规划设计院、交通部第一公路勘察设计院和交通部第二公路勘察设计院）组成强大的测设队伍赴现场踏勘、测量和设计，京津塘高速公路作为内地经国务院批准的第一条高速公路，利用世界银行贷款于1984年12月至1986年分段陆续开工建设。1988年是我国内地高速公路的“元年”。10月31日，全长20.5公里（达到高速公路标准的路段长15.9公里）的沪嘉高速公路一期工程通车；11月4日，辽宁沈大高速公路沈阳至鞍山和大连至三十里堡两段共131公里建成通车。到1988年底，我国内地高速公路总里程达到147公里，高速公路实现了零的突破，彻底结束了中国内地没有高速公路的历史。1988年以后，沪嘉和沈大两条高速公路的通车运营，获得了良好的经济效益，社会反响巨大，使人们对高速公路的优点有了感性认识，社会舆论和各界的观点开始向有利于高速公路发展的方向转变。交通部适时抓住这一机遇，于1989年7月18日至20日，在辽宁沈阳召开了我国高速公路发展历史上具有里程碑意义的“高等级公路建设经验交流现场会”。会上，时任国务委员邹家华同志明确指出：“高速公路不是要不要发展的问题，而是必须发展”；“这样的结论是明确的，这已经不是理论问题”。认识的统一，为我国高速公路的发展奠定了基础，拉开了高速公路快速发展的序幕。1990年，被誉为“神州第一路”的沈大高速公路全线建成通车，全长371公里，标志着我国高速公路发展进入了一个新的时代。1993年，京津塘高速公路建成通车。上世纪80年代末到90年代初，交通部提出建设国道主干线、水运主通道、港站主枢纽和支持保障系统（即“三主一支持”）发展设想，组织编制了《国道主干线系统规划》，布局方案由五纵七横12条路线组成，规划里程约3.5万公里。除少数交通量小的路段外，主要按汽车专用公路标准（实际上大部分为高速公路）建设。这是我国第一个涉及高速公路建设的公路网建设规划。1993年，交通部印发了国道主干线系统规划布局方案，从而为我国高速公路持续、快速、健康发展奠定了基础。1993年6月，“全国公路建设工作会议”在山东济南召开。这是高速公路发展史上迄今为止规模最大、规格最高、效果最佳、影响最深远的一次会议。会上，时任国务院副总理邹家华同志指出“要处理好高等级公路和一般公路的关系，先通后畅，目标是要提高公路运输的速度、效率和效益”。会议确定了我国公路建设将以高等级公路为重点实施战略转变，同时明确了2000年前我国公路建设的主要目标是：集中力量抓好高等级公路建设，“两纵两横”（两纵为北京至珠海、同江至三亚，两横为连云港至霍尔果斯、上海至成都）国道主干线应基本以高等级公路贯通，“三个重要路段”（北京至沈阳、北京至上海和重庆至北海）力争建成通车，形成几条对国民经济和社会发展具有重要战略意义的大通道。“济南会议”后，全国掀起了高速公路建设新高潮，把我国高速公路建设推到了一个新的发展阶段。这一时期，公路行业努力克服高速公路建设缺乏经验、缺乏技术标准、缺乏人才和缺乏设计施工技术等诸多困难，突破多项重大技术“瓶颈”，积累了设计、施工、监理和运营等全过程建设和管理的经验。到1997年底，我国高速公路通车里程达到4771公里，10年间年均增长477公里；相继建成了沈大、京津塘、成渝、广深、济青等一批具有重要意义的高速公路。1998年，为应对东南亚金融危机对我国的不利影响，党中央、国务院做出了“实施积极财政政策和较为宽松的货币政策、加快各项基础设施建设”、扩大内需，稳定经济增长的决策，决定重点实施公路、铁路、通信、环保、农林及水利等基础设施建设，公路建设是重中之重。为落实党中央、国务院的部署，1998年6月，交通部在福建省福州市召开“全国加快公路建设工作会议”，时任国务院副总理吴邦国同志指出，要从国家整个经济发展的全局来看待这次会议，保持全年8%的增长目标关系到国家的政治信誉，这不仅是经济问题，也是政治问题。公路部门肩上扛着促进公路建设发展和带动国民经济发展的双重责任。1998年，全年新增高速公路里程3962公里，总里程达到8733公里，居世界第六位，创下了年度新增高速公路的新纪录。全年实际完成公路建设投资2168亿元，比1997年增长72.6%。“五纵七横”规划中的大部分高速公路项目开工建设，全国在建高速公路里程超过1.26万公里，为“十五”（2001~2005年）期间我国建成近2万公里高速公路奠定了坚实的基础。1999年，党中央、国务院做出了另一项重大战略部署—西部大开发。交通部认真落实中央精神，于2000年7月在四川成都召开“西部开发交通基础设施建设工作会议”，提出加快建设“八条西部开发省际公路通道”，作为“五纵七横”国道主干线在西部地区的重要补充和延伸，是西部地区连接东中部地区、西北与西南、通江达海、连接周边的重要公路通道，由四纵四横8条路线组成，包括：甘肃兰州—云南磨憨口岸、内蒙阿荣旗—广西北海、新疆阿勒泰—红其拉甫口岸、宁夏银川—湖北武汉、陕西西安—安徽合肥、重庆—湖南长沙、青海西宁—新疆库尔勒、四川成都—西藏樟木口岸，总里程近1.5万公里。1999年10月，我国高速公路里程突破1万公里，达到11605公里，跃居世界第四位；到2000年底，我国高速公路里程达到16285公里，跃居世界第三位。进入“十五”期，我国高速公路继续保持令举世瞩目的快速发展势头。2001~2005年，建成高速公路2.47万公里，总里程相继突破2万、3万和4万公里三大关口，2005年底，高速公路达4.1万公里，仅次于美国，居世界第二位，完成了西方发达国家几十年才能走完的发展历程。同时，为了适应未来我国经济社会发展对交通运输提出的新要求、新挑战，参照发达国家的经验，交通部组织编制《国家高速公路网规划》，由国务院于2004年12月下发。此次国高高速公路网由7条首都放射线、9条南北纵线、18条东西横线以及若干联络线、并行线、环线组成，简称“7918网”，规划里程约8.5万公里。这是我国历史上第一个国家高速公路网规划。在“十一五”期开局之年的2006年，高速公路建设翻开了新的一页。交通部明确要重点组织实施《国家高速公路网规划》，确定了“十一五”期交通工作的主要目标。到2007年底，高速公路里程迈上了5万公里的台阶，达到5.39万公里；经过15年的艰苦努力，总里程3.5万公里的“五纵七横”国道主干线系统比原计划提前13年基本贯通，国家高速公路骨架初步成网，高速公路网对经济社会发展的推动作用更加显著。2008 年，为应对美国次贷危机对我国的不利影响，党中央、国务院又一次做出扩大内需、促进经济增长的重大决策部署，又一次为交通运输业实现新的发展提供了机遇。为应对金融危机，贯彻落实国家“促内需、保增长”的战略部署，公路行业以国家高速公路建设为重点，进一步加快了高速公路建设步伐。
2009 年，全年完成公路建设投资超过9668 亿元，同比增长40%以上；同年底，高速公路里程达到6.51万公里。2010 年，公路建设投资历史性地突破了万亿元大关，高速公路总里程突破7万公里，达到74113 公里。“十二五”期，在《国家高速公路网规划》（“71118”网）指引下，全国高速公路建设取得历史性新突破。五年间，公路累计完成投资7.1万亿元，是“十一五”期的1.74倍。全国高速公路年均新增里程9900公里，是“十一五”期的1.5倍。2012年，高速公路通车里程达9.6万公里，首次超越美国，居世界第一。到2015年底，高速公路通车里程达12.4万公里，覆盖全国97.6%的城镇人口20万以上城市。“十二五”期，针对《国家干线公路（试行方案）》尚有900多个县没有连接、规模明显不足的问题，面对国家高速公路网中主要通道能力不足，新的城镇人口在20万以上的城市没有连接等问题，交通运输部及时研究编制《国家公路网规划（2013年—2030年）》，2013年经国务院批复后印发。国家公路网规划方案由国家高速公路和普通国道两个路网层次构成。国家高速公路由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线以及地区环线、并行线、联络线等组成，总里程约11.8万公里，另规划远期展望线1.8万公里，简称“71118网”。普通国道由12条首都放射线、47条南北纵线、60条东西横线和81条联络线组成，总里程约26.5万公里。《国家公路网规划（2013年—2030年）》的颁布，对指导新时期国家公路网建设发挥着十分重要的作用。随着京哈、京沪、青银、沪渝等一批长距离、跨省际的高速公路大通道相继贯通，拥挤路段相继扩容改造完成，我国主要公路运输通道交通运输紧张状况得到明显缓解，长期存在的运输能力紧张状况得到明显改善。高速公路的快速发展，大大缩短了省际之间、重要城市之间的时空距离，加快了区域间人员、商品、技术、信息的交流速度，有效降低了生产运输成本，在更大空间上实现了资源有效配置，拓展了市场，对提高企业竞争力、促进国民经济发展和社会进步都起到了重要的作用。随着高速公路里程的不断延伸，规模效益逐步发挥，高速公路的速度和便利也已经走进了平常百姓的生活，日益改变着人们的时空观念和生活方式。经过改革开放以来四十余年的发展，我国公路交通运输历经了从“瓶颈制约”到“总体缓解”，再到“基本适应”“适度超前”的发展历程，公路规模总量已位居世界前列，其中高速公路里程已稳居世界第一位。到2020年底，高速公路总里程达15.5万公里，国家高速公路网主线基本建成，覆盖约99%的城镇人口20万以上城市及地级行政中心。“十三五”期，一大批重大工程项目陆续建成和开工建设，有力支撑了国家重大战略的落地实施。“一带一路”交通基础设施互联互通方面，小勐养至磨憨、靖西至龙邦高速公路等项目建成通车，海拉尔至满洲里、二连浩特至赛罕塔拉、精河至阿拉山口、天保至文山高速公路正在抓紧实施，连接重要口岸的高等级公路进一步完善。京津冀暨雄安新区交通建设方面，京礼高速公路、津石高速公路河北段等项目建成通车，京雄高速公路、荣乌高速公路新线、新机场至德州高速公路等雄安新区骨干路网项目正在抓紧实施，预计年内建成。长江经济带交通建设方面，芜湖二桥、池州长江公路大桥、南京长江五桥、湖北沌口长江大桥、嘉鱼长江公路大桥、石首长江公路大桥等多座跨江大桥建成通车，长江两岸联系更加紧密。在粤港澳大湾区建设方面，港珠澳大桥、虎门二桥等重大项目建成通车，深中通道开工建设，沈海高速公路多个路段实施扩容改造，公路交通基础设施不断提升。“十三五”期，高速公路发展将步入全面深化改革与规范发展的新时期，从注重里程规模和速度转向更注重科学合理可持续发展。交通运输部印发《关于实施绿色公路建设的指导意见》，明确提出建设以质量优良为前提，以资源节约、生态环保、节能高效、服务提升为主要特征的绿色公路，提出了五大建设任务，决定开展五个专项行动，推动实现公路建设健康可持续发展。先后确定了延崇高速公路等33个试点工程项目，编制《绿色公路建设技术指南》《绿色公路建设发展报告》等，初步形成一批可推广、可复制的绿色公路建设经验成果。印发《关于推进公路钢结构桥梁建设的指导意见》，编印《常规钢结构桥梁建造技术指南》，以化解钢铁行业过剩产能为契机，以提高我国钢结构桥梁的应用比例和技术水平为抓手，提升桥梁品质和耐久性，降低桥梁全寿命周期成本，促进公路建设转型升级、提质增效。印发《关于推进公路水运工程应用BIM技术的指导意见》，推进建筑信息模型（Building-Information-Modeling，BIM）技术在公路水运工程建设中的应用，加强项目信息整合，实现工程全寿命期管理信息的畅通传递，提升工程品质和投资效益，探索传统基础设施建设与新基建融合发展。经过四十多年的发展，我国高速公路建设取得了举世瞩目的成就，截至2020年底，高速公路总里程已超15.5万公里，相关技术领域得到长足发展，涌现了一大批具有代表性的重大工程项目。
高速公路网运行管理
从1984年沪（上海）嘉（定）高速公路开工建设，到2020年底建成通车15万余公里高速公路，中国的高速公路经历了从无到有、从两纵三横到五纵七横主骨架、从一路一公司、各地联网再到改革撤站实现全国“一张网”运行的发展历程。目前的15万余公里高速公路由国家高速和地方高速共同组成，已经连接了几乎所有20万以上人口的城市。东中部地区基本实现了“县县通高速”。可以说，改革开放以来中国高速公路30余年的重大发展成就深刻地影响了中国，对国民经济与社会发展的作出了巨大贡献。
1988年10月31日，我国第一条高速公路沪嘉高速通车运营。受当时的投融资模式及技术条件所限，上世纪末我国高速公路的建设与管理基本上是一段一段建设、分段式独立管理。从全网看，“两纵三横”规划建设已经完成，3.5万公里的“五纵七横”规划出台，已通车的高速公路仅1.63万公里；从省域看，无论高速公路基础设施，还是收费、监控、路政等业务都是每一段高速公路自成体系。我国早期著名的沈大高速、京津塘高速、沪宁高速、广深高速等都是典型代表。❐ 2001—2010年 | “省域区域联网”模式从“十五”到“十一五”我国高速公路从不足2万发展到7.41万公里，“五纵七横”国道主干线于2008年提前13年完成，省际之间高速公路骨干网初具规模，也导致省域内联网运行需求逐渐迫切，“一路一公司”模式已凸显不适应。2000年9月，《高速公路联网收费暂行技术要求》正式印发，开启了高速公路联网运行的序幕。2003年底，广东省在国内率先完成省域范围联网收费系统建设，至2010年底共计取消广东省内高速公路主线收费站54个。在此期间，通过长期的技术探索与实践，并经历了数次技术路线之争。2007年，以“双片式ETC”为代表的中国ETC技术标准体系正式确立，随之也拉开了京津冀和长三角（包括沪、苏、浙、皖4个省市）区域联网电子不停车收费示范工程建设序幕。至2010年底，示范工程基本完成，全国各（省、区市）也完成了省域联网收费系统的建设，省级联网监控管理中心陆续组建运行，以“省”为单位的高速公路联网运行模式正式确立。随着我国高速公路里程逐渐突破10万公里，跃居世界第一，特别是京津冀和长三角区域联网模式的成功运行，以及我国自主研发的双片式ETC、联网监控等技术体系的成熟，如何实现全国高速公路联网运行也提上日程。在此期间，涉及高速公路“全国联网”的政策制度、管理体制、标准规范等也取得突破性进展。2013年，交通运输部路网监测与应急处置中心成立，公路网运行管理体制取得重大进展；2011-2014年，《收费公路联网电子不停车收费技术要求》《公路网运行监测与服务暂行技术要求》等相关标准规范陆续出台，有效支撑了“全国联网”运行模式的建立。2014年，为充分发挥ETC的规模效益，交通运输部组织开展全国ETC联网工作，分两批完成了全国29省（区、市）ETC联网运行，推动ETC实现跨越式发展，系统规模、用户数量、产业规模均实现成倍增长。可以说，“十二五”时期是高速公路迈向“一张网”运行的重要历史阶段，为改革撤站奠定了坚实基础。随着经济社会快速发展，部分省界收费站拥堵现象日益凸显，严重影响了高速公路通行效率，增加了公路运输时间和成本。特别是从2016年到2018年，ETC呈现了快速增长态势，部分地区使用率开始超过了MTC（即人工收费）。2019年，按照党中央、国务院重要部署，为深化供给侧结构性改革，推进交通运输高质量发展，交通运输部组织深化收费公路改革取消高速公路省界收费站工程，2019年12月31日24时，全国高速公路联网收费系统顺利切换，487座省界收费站如期取消，圆满完成了“取消高速公路省界收费站”这一党中央、国务院交办的重大决策部署和我国乃至世界交通运输史上里程碑式任务，建成了24588万套ETC门架系统，完成ETC车道改造48211条。经过2020年的一整年的磨合运转，系统运行稳定有序，服务支撑了全网2亿ETC用户及日均3000余万辆流量与500万张通行费电子发票开具需求，近15万公里高速公路进入“一张网”运行新阶段。截至2020年底，全国累计ETC客户数量达到2.2亿，占全国汽车保有量78%，ETC使用率超过66%，彻底结束了高速公路省界收费站拥堵的历史。与此同时，便捷高效、智能智慧、安全可靠、全网统一的高速公路客户服务体系初具规模。2019年9月，交通运输部路网监测与应急处置中心与中国政府网合作，设立了中国ETC小程序，为ETC客户提供统一线上服务渠道。已有30个省份（包括西藏）全部实现了通过小程序、APP或微信公众号查询通行费用明细、进行各类咨询投诉、反映意见等功能。全国ETC服务监督热线95022于2019年底开通试运营，受理ETC咨询、投诉和建议。全网30个省份（含西藏）坐席已接入95022平台，全网平均每天接入坐席500余个，公众投诉接听率和及时处理率得到稳步提升。取消省界收费站和ETC的推广应用，大幅提升了高速公路网通行能力和效率，2020年，全国高速公路网日均交通量已达到3010.3万辆次，有效促进了路网交通量增长并缓解了拥堵，增强了路网运输服务效能；切实提高了高速公路“一张网”管理与服务水平，大幅降低了高速公路建设与管理成本，直接推动行业降本增效；有效促进了高速公路物流经济与节能减排，更多的重载货车通行高速公路，货车空载率由去年同期的28%下降为24%，货车运输成本总体下降；为打赢疫情防控阻击战作出了重要贡献，通过落实“一断三不断”和“三不一优先”原则，采取了高速公路“免费不免责”和“免费不免服务”等重要措施，为全面取得“抗击新冠肺炎战疫”的人民战争、总体战、阻击战作出了重要贡献；成功带动了高速公路上下游产业协同发展，增强了不同地区的经济互补，推动了地区生产力布局调整和改变，推动了区域经济的全面发展。
中国高速公路展望
2019年9月，党中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，明确要求构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。
今年2月，党中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，进一步明确要更加注重质量效益、一体化融合、创新驱动，打造一流设施、技术、管理、服务，构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量综合立体交通网，加快建设交通强国，为全面建设社会主义现代化国家当好先行。结合以上要求，未来我国高速公路将向着“更加便捷、更加智能、更加安全、更加绿色”的目标，全面实现“人享其行、物优其流”，人民享有美好交通服务，有力支撑社会主义现代化强国建设。
