【实践】深圳市试点片区路内停车收费政策评估

　　


引言

　　近年深圳市机动车增长迅猛，交通拥堵、交通污染等问题日趋严峻。截至2014年底，深圳市机动车保有量约315万辆，近5年年均增长率约16%。伴随机动车持续快速增长，深圳市交通拥堵时长不断上升，中心城区晚高峰拥堵时长已从2012年38min上升至2014年55min。日益频繁的交通拥堵对大气环境造成了严重污染，深圳市大气污染的60%，PM2.5的31%来自机动车尾气排放。为应对日趋严峻的交通形势，深圳市转变过往以提高设施供给为主的交通拥堵治理思路，采取提高设施供给和调控交通需求双管齐下的综合治堵手段，在提高道路设施容量的同时，通过停车收费调整，增加小汽车出行成本，调控小汽车交通需求，鼓励、引导市民采用轨道交通、公共交通等绿色交通方式出行。

　　2012年，深圳市政府首次发布《深圳市转变过往以提高设施供给为主的交通拥堵治理思路，采取提高设施供给和调控交通需求双管齐下的综合治堵手段，在提高道路设施容量的同时，通过停车收费调整，增加小汽车出行成本，调控小汽车交通需求，鼓励、引导市民采用轨道交通、公共交通等绿色交通方式出行。

　　1路内停车收费政策评估体系构建

　　影响因素

　　深圳市实施路内停车收费管理并不以单纯提供路内停车位为目的，而是期望通过该项政策，系统加强路内停车秩序管理，引导市民理性用车与停车，促进道路交通运行效率提升，且不对经济、环境、社会等方面造成明显的负面影响，目标多元且复杂。应围绕上述目标，建立科学合理的评估模型，对试点片区的路内停车收费政策进行系统评估，以便及时进行有针对性的优化调整，确保路内停车收费政策在全市范围全面实施。对深圳市实施路内停车管理的目标进行细化分解，可以得到以下三方面具体内容：

　　1）提供路内停车位并满足必要的短时停车需求。根据国内外经验，路内停车占用道路资源、对动态交通系统影响较大，在交通高峰时段原则上只提倡短时停车。使用路内停车位应当付出合理的经济成本，过高的收费费率将导致使用者寥寥无几，过低的收费费率将导致大量路内停车位被长时占用，失去其服务于短时停车需求的应有功能。为此，需对路内停车位利用是否合适、周转是否高效进行评估判断。

　　2）加强路内停车秩序管理，促进道路交通运行效率提升。政策实施前，由于路内停车免费，试点片区存在大量违法停车，交通秩序混乱，严重影响道路交通正常运行。为此，需对政策实施后，路内停车秩序是否好转、道路交通运行效率是否提升进行评估判断。

　　3）引导市民理性用车、合理停车。政策实施前，由于路内停车免费、违法停车管理不严格，尽管许多办公、商业点拥有良好的轨道交通、公共汽车交通设施，但市民依然选择开车前往，且优先选择路内停车位，造成路外停车设施闲置的同时，增加道路交通运行负担。为此，需要对路内停车收费后，市民出行方式是否改变、路外停车设施使用效率是否提高进行评估判断。

　　此外，路内停车收费政策作为一项公共政策，对市民的影响不仅仅局限于交通这一单一层面，还包括经济、环境、社会等多个方面。经济方面主要表现在是否会因路内停车收费而导致商业区活力下降，环境方面主要表现在路内停车收费引起的机动交通运行特征的改变是否会对空气环境造成污染，社会方面主要表现在市民使用路内停车位时是否觉得方便、满意等。以上因素同样需要在评估体系中予以考虑。

　　评估体系

　　根据上述分析，深圳市路内停车收费政策评估涉及交通、经济、环境及社会四个方面，其中，交通涉及的内容最多，涉及停车、道路、轨道交通、公共汽车等，应作为重点评估内容；经济、环境及社会的表征相对单一，可作为补充评估内容。遵循客观性、系统性、针对性原则，以交通评估为主，以经济、环境及社会评估为辅，构建深圳市路内停车收费政策评估体系(见下图)：

　　深圳市路内停车收费政策评估体系

　　1）交通评估：通过对路内停车位、路外停车场运行情况的分析，评估路内停车收费管理对静态交通的影响；通过对道路运行及轨道交通、公共汽车站客流量的分析，评估路内停车收费管理对动态交通的影响，评估指标包括路内停车位利用率、周转率，路外停车场利用率，路内违法停车规模，道路行程车速以及轨道交通、公共汽车站客流量；

　　2）经济评估：通过对典型商业区商业设施客流量变化情况的分析，评估路内停车收费管理对片区商业经济活力的影响；

　　3）环境评估：通过对机动车碳排放变化情况的分析，评估路内停车收费管理对减少机动车碳排放的作用效果；

　　4）社会评估：通过对市民使用体验路内停车系统情况的分析，评估路内停车收费系统在使用操作方面的效果，包括市民对付费方式、初始免费操作时间(正式计费前预留一段免费时间，给市民用以预付费操作)是否适应等。

　　评估方法

　　为准确掌握各项评估指标在政策实施前后的变化情况，以时间为轴开展前评估和后评估调查工作，以政策实施前各项指标为评估基础，以政策实施后各项指标变化情况为评估对象。

　　尽管路内停车收费政策实施后，试点片区会在交通、经济、环境和社会等不同方面受到影响，但上述影响可能并非仅来源于路内停车收费政策，有可能还受到同期其他社会公共政策，以及机动车保有量，轨道交通、公共汽车客流量自然变化等因素的影响。为准确识别路内停车收费政策产生的直接影响，必须以空间为轴，选取试点片区周边功能相似的非试点片区进行同步评估分析，并以此为评估参照，确定路内停车收费政策对试点片区的直接影响。

　　2评估指标获取和计算

　　数据获取

　　传统的路内停车评估指标数据获取主要依靠现场交通调查、人工观测记录为主，所采集数据在全面性、准确性及连续性方面往往不够理想。本次试点片区评估指标数据以智能化获取方式为主，利用深圳市路内停车管理系统、道路交通运行指数系统、交通排放检测系统以及路外停车场自身的管理系统等平台，结合现场交通调查，获取各项评估指标数据。既达到对试点片区所有停车位、路段的全覆盖，又保障评估数据准确有效，同时还可实现对收费全时段的监测评估。

　　路内停车管理系统

　　深圳市路内停车管理系统可实现对路内停车位利用率、路内停车位周转率、路内违法停车规模的数据采集。其主要工作原理见下图，每个路内停车位设置车位检测器，当检测到车辆停放后，通过信号中继站和基站将前方车位停车数据传送给道路停车管理平台，计算路内停车位利用率和周转率；每个路段的巡查人员利用手持PDA设备，通过信号中继站和基站将路内违法停车数据实时传送给道路停车管理平台，由此可计算路内违法停车规模。

　　深圳市路内停车管理系统工作原理

　　道路交通运行指数系统

　　深圳市道路交通运行指数系统可实现对道路行程车速的数据采集，其主要工作原理见下图。利用全市1.6万辆出租汽车的实时GPS数据(包含车速、位置等，传输间隔约20s)，可计算所有车辆通过路段的平均行程车速。

　　深圳市道路交通运行指数系统网络拓扑结构

　　交通排放检测系统

　　深圳市交通排放检测系统可实现对机动车碳排放量的数据采集，其主要工作原理见下图。利用深圳市交通需求模型以及道路交通运行指数系统可实现交通需求与交通运行的监测，结合交通排放因子模型，计算机动车碳排放量。

　　深圳市交通排放检测系统计算原理

　　3评估模型建立

　　层次分析法的适用性分析

　　深圳市实施路内停车收费政策的评估指标较多，对各指标的评估不仅需从定性角度进行判断，还需有一定的定量分析，且这种定量分析并不单纯要求高深的数学计算方法，更侧重将评估的思维过程数学化、系统化、简洁化。考虑到层次分析法在以下方面符合深圳市路内停车收费政策评估的要求，因此选定层次分析法作为评估模型。

　　系统性的分析方法

　　层次分析法可将路内停车收费政策作为一个系统，按照分解、比较判断、综合评估的思维方式进行分析评估。在充分考虑各评估指标权重设置关联性的同时，不割断指标对评估结果的影响，而且每个评估指标对评估结果的影响程度都是量化的，非常清晰、明确，适用于路内停车收费政策这类多目标、多准则的综合评估。

　　简洁实用的决策方法

　　层次分析法既不单纯要求高深的数理分析，又不片面强调行为、逻辑、推理，将定性分析与定量分析有机结合，分解复杂的政策评估系统，将路内停车收费政策评估的思维过程数学化、系统化，易于接受，且能把评估过程中涉及的多项评估指标通过两两比较的方式，确定相互之间的数量关系，最后利用简捷的数学运算得出明确的评估结果。

　　化繁为简的判断方法

　　层次分析法可以从路内停车收费政策的实施目标出发，根据政策实施目标不同子项的侧重，对各项评估指标进行分解量化评估，较一般的定量分析更侧重定性判断。由于层次分析法是一种模拟决策过程思维方式的一种方法，其将判断各评估指标相对重要性的步骤留给了大脑，只保留大脑对各评估指标的印象，化为简单的权重进行计算，这种思想能处理许多用传统的最优化技术无法着手的实际问题。

　　评估模型

　　层次结构模型

　　采用层次分析法构建深圳市路内停车收费政策评估模型，共分为三层(见下图)：最上层为目标层，即路内停车收费政策实施目标；中间层为指标层，即路内停车位利用率，路内停车位周转率，路外停车场利用率，路内违法停车规模，道路行程车速，轨道交通、公共汽车站客流量，机动车碳排放量，商业点客流量，市民使用体验等9项评估指标；最下层为结果层，即最终评估结果。

　　深圳市路内停车收费评估模型层次结构

　　判断矩阵

　　对指标层的9项评估指标两两之间进行比较，用aij表示第i个因素相对于第j个因素的比较结果，比较时取1~9尺度(见下表)。

　　各比较尺度的含义

　　根据上表，确定深圳市路内停车收费政策评估比较关系如下：根据实施路内停车收费管理的目标，路内停车位设置的首要目标是提升道路运行速度，因此将道路行程车速作为最重要的评估指标；其次是为了使路内停车位保持合理的利用率，改善路内停车秩序，加快路内停车周转，因此将路内停车位利用率、路内违法停车规模、路内停车位周转率的重要度排在第二、三、四位；再次，作为一项公共政策，除了其自身拥有良好的运行效果外，市民的实际使用体验也同样重要，因此将市民使用体验排在接下来的顺位；最后，路内停车收费管理还将对市民出行方式选择、交通环境、商业环境、路外停车设施的使用等带来影响，因此将轨道交通、公共汽车站客流量，机动车碳排放，商业点客流量，路外停车场利用率顺排在最后。

　　由上表，可得到判断矩阵

　　权重确定及一致性检验

　　判断矩阵A的最大特征根9.4014，对应特征向量(取小数点后两位)W=(0.51,0.24,0.04,0.35,0.71,0.12,0.08,0.06,0.17)。

　　经一致性检验：CI=(λ-n)/(n-1)=0.050175；当n=9时，随机一致性指标RI=1.45，CR=CI/RI=0.050175/1.45=0.035<0.1。据此，可认为层次排序的结果通过一致性检验，即权重分配合理。

　　特征向量归一化后得到权向量Wq=(0.22,0.11,0.02,0.15,0.31,0.05,0.04,0.03,0.07)。

　　评估结果确定

　　对各评估指标按优、良、中、差进行划分，对应分数为3分、2分、1分、0分。综合考虑各评估指标权重，总得分为[2.6，3.0]，则评估为优；总得分为[1.6，2.5]，则评估为良；总得分为[0.6，1.5]，则评估为中；总得分为[0，0.5]，则评估为差。

　　改进建议

　　在总体评估结果的基础上，针对存在问题的各项指标提出相应的改进建议，进一步完善路内停车收费政策。

　　4评估实例

　　2014年7月8日，深圳市在福田中心区南片区、福田竹子林片区、南山中心区和罗湖田贝片区4个试点片区开展了路内停车收费管理工作。为使路内停车收费政策评估更具针对性，挑选试点片区周边与之功能定位相类似的4个片区作为评估效果的对比片区，包括福田中心区北片区、福田农科中心南片区、南山科技园南片区以及罗湖红岭片区(见下图)。

　　试点片区及对比片区区位

　　交通影响评估

　　路内停车位利用率

　　根据对美国、中国香港、新加坡等先进地区城市路内停车位占用率的调查，结合试点片区停车位设置，考虑到深圳市实施路内停车收费政策的最主要目的是还原道路车辆行驶功能、提升道路交通运行效率，政策实施前管理部门拟定的工作日日间路内停车位利用率目标值为50%。路内停车收费管理试运行后，试点片区停车位平均利用率基本保持在30%~40%(见下图)，与目标值存在一定差距，考虑到试点期间市民对路内停车收费政策处于逐步熟悉阶段，该项评估为中。

　　路内停车位利用率

　　路内停车位周转率

　　路内停车收费政策实施前，由于免费停放、停车方便等原因，路内停车需求中混杂大量长时停车需求，周转率相对较低。政策实施后，随着路内停车成本上升以及路内停车管理执法强度提高，长时停车需求逐步转移至路外停车场，路内停车位主要为短时停车需求，试点片区工作日日间路内停车周转率均有不同幅度的提升，平均上升约48.6%，其中工作日福田中心区南片区、南山中心区、罗湖田贝片区及福田竹子林片区路内停车周转率分别上升30.83%，33.22%，80.81%和80.19%；而非试点片区路内停车周转率并无明显变化(见下图)。通过对比，路内停车收费政策对路内停车周转率提升具有显著效果，该项评估为优。

　　工作日路内停车周转率

　　路外停车场利用率

　　路内停车收费政策实施后，长时停车需求逐步转移至路外停车场，试点片区路外停车场工作日日间利用率平均提高约22.3%。其中，商业类停车场工作日日间平均利用率提高约16.9%，办公类提高约19.7%，住宅类提高约27.5%；非试点片区路外停车场工作日日间平均利用率略有提高，约为4%~5%，主要是因为机动车保有量的自然增长所致(见下图)。通过对比，路内停车收费政策对路外停车场利用率提升具有明显效果，该项评估为优。

　　工作日路外停车场利用率

　　路内违法停车规模

　　路内停车收费政策实施后，工作日晚高峰试点片区违法停车规模平均下降约92.36%，福田中心区南片区、南山中心区、罗湖田贝片区及福田竹子林片区分别下降93.26%，92.78%，94.06%和89.39%(见下图)。因深圳市逐步在原特区内施划路内停车位(仅施划了车位，未启动收费)，一些原未施划路内停车位的道路施划了车位，导致非试点片区工作日晚高峰路内违法停车规模同样有所下降，降幅的大小取决于该片区新施划的路内停车位数量，新施划的车位越多降幅越大，但总体上降幅远不如试点片区。其中福田中心区北片区、科技园南片区、农科中心南片区和红岭片区违法停车规模分别下降约57.2%，49.9%，45.0%和5.6%(见下图)。通过对比，路内停车收费政策在减少路内违法停车规模方面具有较好效果，该项评估为优。

　　工作日晚高峰小时路内违法停车规模

　　道路行程车速

　　路内停车收费政策实施后，由于道路秩序改善、通行能力大幅提升，片区交通得到快速集散，特别是早晚高峰时段，交通拥堵现象得到明显缓解，4个试点片区工作日晚高峰行程车速上升约13.3%。其中，福田中心区南片区平均行程车速上升约14.62%，南山中心区上升约12.38%，罗湖田贝片区上升约13.37%，福田竹子林片区上升约12.57%(见下图)。由于各片区的机动车增长速度以及对违法停车管理的执行力度不尽相同，非试点片区高峰时段机动车行程车速有升有降。其中福田中心区北片区上升约4.56%，科技园南片区下降约4.46%，红岭片区上升约2.20%，农科中心南片区上升约3.68%(见下图)。通过对比，路内停车收费政策对道路行程车速提升具有显著效果，该项评估为优。

　　工作日晚高峰时段道路行程车速

　　轨道交通、公共汽车站客流量

　　路内停车收费政策实施后，主要轨道交通、公共汽车站客流量并无显著变化，客流增长幅度为-3%~5%(见下图)。同期，深圳市轨道交通、公共汽车客流增长率约为1.1%。考虑到试点片区均为深圳市中心城区，轨道交通、公共汽车供给水平良好，客流增长情况高于全市平均水平，路内停车收费对于轨道交通、公共汽车站客流量提升的效果较为有限，该项评估为中。

　　工作日晚高峰小时轨道交通、公共汽车站客流量

　　机动车碳排放影响评估

　　根据深圳市交通排放检测系统测算，路内停车收费政策实施后，随着交通秩序改善、车辆运行速度提升，试点片区工作日晚高峰小时机动车碳排放平均减少约4.6%。其中福田中心区南片区减少约4.4%，南山中心区减少约3.8%，罗湖田贝片区减少约5.9%，福田竹子林片区减少约3.9%。同期，非试点片区晚高峰小时机动车碳排放平均增长约2.2%。其中福田中心区北片区下降约1.8%，科技园南片区增长约4.9%，红岭片区增长约2.38%，农科中心南片区基本不变(见下图)。通过对比，路内停车收费政策对机动车碳排放具有明显效果，该项评估为优。

　　工作日晚高峰小时机动车碳排放量

　　商业活力影响评估

　　路内停车收费政策实施后，根据对各片区主要商业点客流量的调查，试点片区并未受到影响，部分商场客流量反而有所增长。以怡景中心城为例(见下图)，对商场工作日18:30—19:30的进出客流进行调查统计，停车收费政策实施前总客流量为2226人次，实施后为2446人次，提升近10%，说明路内停车收费政策并未对片区商业活力造成显著负面影响，该项评估为优。

　　怡景中心城工作日晚间主要出入口客流量

　　市民使用体验评估

　　市民对路内停车系统的使用体验主要体现在对初始免费操作时间和夜间免费时间的感受上。通过对市民使用体验的意愿调查，仅20%的受访者表示试点期间5min的初始免费时间来得及完成付费操作。结合试点片区运行情况来看，由于实施初期市民对于路内停车缴费流程尚不熟悉，导致大部分市民在5min内难以完成操作；此外86%的市民要求延长夜间的免费时间。综合来看，该项评估为中。

　　综合评估

　　根据深圳市路内停车收费政策评估模型，上述各项评估指标的单项得分分别为：路内停车位利用率1分，路内停车位周转率3分，路外停车场利用率3分，路内违法停车规模3分，道路行程车速3分，轨道交通、公共汽车站客流量1分，机动车碳排放量3分，商业点客流量3分，市民使用体验1分。结合各项评估指标权重，深圳市路内停车收费政策试点期间的综合得分为2.32分，评估为良。

　　改进建议

　　根据试点片区的综合评估结果，深圳市路内停车收费政策总体实施效果良好，具备向全市推广的条件。但也存在一些未达预期的方面，一是路内停车位利用率未达目标，二是市民使用体验有待进一步改善。为了更好地推动路内停车收费政策在深圳全市范围实行，针对上述两个方面提出改进建议：

　　1）尽快提高路外停车成本，与路内停车形成合理比价关系，促进市民出行方式转变。

　　路内停车收费政策试运行后，试点片区路内停车位平均利用率基本保持在35%~40%，与50%的目标值存在一定差距，且从公共交通客流量调查情况看，并未有大量原小汽车出行者转移至轨道交通和公共汽车交通。主要的原因是路外停车成本偏低，尚未形成合理的路内、路外停车比价关系，导致大部分原路内停车只是改变停车地点为路外停车，而非转变为公共交通等绿色出行方式，既造成路内停车位利用率偏低，又削弱了路内停车收费管理对小汽车出行的调控作用。为此，作为小汽车停车成本的重要组成部分，在路内停车收费管理试运行后，应按照停车收费政策确定的目标尽快提高路外停车成本，与路内停车成本形成合理比价关系，促进交通结构优化调整，缓解城市交通拥堵。

　　2）适当延长初始免费操作时间。

　　大多数受访市民要求大幅延长路内停车初始免费操作时间，在对市民操作时间的实际观察调研后发现：10min的操作时间能够满足95%以上路内停车人的需要。综合衡量收费的调控效果与人机时间需要，建议将路内停车初始免费操作时间由5min延长至10min。

　　3）适度延长路内停车位夜间免费停放时间。

　　考虑缓解市民夜间停车位不足以及减少对动态交通影响等因素，建议适度延长路内停车位夜间免费停放时间，由现状21:00—次日7:30调整至20:00—次日7:30。

　　5结语

　　本文围绕深圳市停车发展政策总体目标，针对路内停车收费管理工作的实施目的，遵循客观性、系统性、针对性原则，从交通、经济、环境、社会四个方面构建深圳市试点片区路内停车收费政策评估体系，因地制宜地拟定了科学的评估方法。对深圳市路内停车收费试点片区开展了详细的评估工作，并结合非试点片区的同步对比分析，评估试点片区路内停车收费政策的实施效果。路内停车收费政策是一项影响广泛的中长期公共政策，如何更广泛地获取非交通类评价指标，建立面向中长期实施的动态评估机制，未来值得进一步探讨和研究。