张国华：京津冀需做好交通、产业、城镇化协同

（本文系中国城市和小城镇改革发展中心综合交通研究院院长张国华在2014’崇礼中国城市发展国际论坛上的发言整理）

习近平主席今年2月在在听取“京津冀”协同发展专题汇报时明确提出，“京津冀”要协同推进基础设施相联相通，要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。

国家各部委以及京、津、冀三地政府正在积极研究、出谋划策，社会各界对京津冀的交通发展寄予很高的期望。那么，究竟应该如何把握京津冀交通发展的困局，指导京津冀未来交通一体化进程？

一、京津冀交通发展的现状

京津冀地区作为我国三大城市群之一，交通设施网络较为发达。京津冀城市群内有旅客吞吐量居世界第二的首都国际机场，从日照到大连的海岸线上有7个吞吐量排全球前20位的港口，还有2008年开通的我国大陆第一条高标准、设计时速350公里/小时的京津城际铁路，京津冀城市群公路网特别是高速公路网较为发达，主要城市实现高速公路全覆盖。同时，以北京为代表的中心城市，已基本建立起较为完善的城市综合交通体系，其中北京轨道交通里程达467公里、规模居世界前列，日均客流量突破一千万。

但即便如此，京津冀地区交通网络对接不完善、设施规划建设不协调、中心城市交通服务效率不高等系列问题长期存在，尚未真正形成支撑京津冀区域一体化发展的交通格局。主要表现在：一是城际交通发展滞后。城市群内中短途出行日益增长，但城际铁路及市郊铁路却发展缓慢。除京津城际和S2市郊铁路，北京到周边城市保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛等以及这些城市之间均未建成城际客运线路，列车开行的数量难以满足城际客流的出行要求。二是跨行政区道路、轨道衔接不尽完善。由行政辖区主导的基础设施建设模式导致跨行政区道路、轨道衔接不尽完善，道路网断头现象时有发生，比如河北一直呼吁北京地铁延生到燕郊、廊坊等。三是中心城市交通服务效率不高。以北京为例，虽然北京已建成世界上规模排第二的轨道网络，但轨道交通的服务水平并不高，车内拥挤、换乘不便，数据显示，在北京乘坐轨道交通出行的人约50%以上的时间不在轨道交通车辆上，而是耗费在两端接驳、中间换乘上，选择轨道交通的出行效率也只有选择小汽车出行效率的50%左右。

二、京津冀交通问题的病根

一是受制于我国“条块”分割的管理体制，铁路、机场、公路、水运等大交通设施，以及京津冀跨行政区的交通网络未能很好综合统筹。一方面，大交通设施作为引导地区乃至城市群发展的关键设施，对于提升区域外向开放度、促进城市群融入全球贸易体系具有举足轻重的作用。然而，一直以来铁、公、机、水等大交通设施分部门管理的模式，使得统筹管理并不理想。当然随着交通运输部职能的整合，相信未来会有所改观。另一方面，由于我国基础设施建设由行政辖区主导的模式，导致京津冀三地除国家级通道外，道路网断头现象时有发生，基础设施建设投资的压力以及行政边界的分割导致轨道交通从规划上就难以统筹，建设、运营互联互通就更加难上加难。

二是交通发展和城镇化、产业发展、空间结构没有很好统筹。交通网络作为区域经济、产业发展的重要支撑，京津冀交通问题的根源更为重要的原因还在于区域协调、产业发展之间出了问题，导致作为经济、产业发展引导和支撑的交通设施网络难以一体化协调。“产业是城市的源泉，没有产业即没有城市”。

以往就“对外交通”论“对外交通”，“城市交通”论“城市交通”，就“城市群空间结构”论“城市群空间结构”的传统城镇化发展模式，无论从构建国家综合交通运输体系自身发展的诉求，还是从推进“京津冀”城市群的实施路径来看，都已经难以为继。重大项目空间选址的科学能力缺失与行政壁垒分割体制的发展结合，违背“制造业向成本洼地、生产性服务业向要素高地”空间集聚的产业市场经济规律的现象时有发生，在区域发展中产业布局引导、城镇空间优化、综合交通等基础设施建设等方面存在诸多不协同之处。以天津于家堡为例，于家堡比邻港口、制造业开发区，作为“成本洼地”积聚地，却提出打造高端CBD的“要素高地”，结果难免事与愿违。

三是交通发展从规划、建设到运营、管理，更多是计划经济思维主导，对市场规律把握不够。以中心城市具有举足轻重作用的轨道交通为例，轨道交通枢纽、换乘站对换乘便捷应该是基本要求，可是北京轨道交通枢纽换乘经常需要5到10分钟一次，由于规划、设计的时候是计划经济的思路，主要对“上”负责，而不是对“下”负责，实际上枢纽站设计的好坏主要在于最终乘客使用的便捷与否，应该是乘客说了算。

三、京津冀交通出路何在？

“京津冀”综合交通网络构建应该立足于建立有利于城市群产业体系发展，研究综合交通网络构建与城市群产业转型转移之间关联机制；建立城市群空间、产业和交通三者高度协同、交互融洽的新理论方法和发展规划体系。在国家新型城镇化战略指导下，按照市场经济规律高端生产性服务业向要素高地集中、制造业向成本洼地聚集。为支撑京津冀区域产业转型转移，综合交通体系应积极发挥好引导作用。

第一个出路，开展城市群发展规划的理论创新。“有什么样的理论作指导，将决定走什么样的城镇化道路”，依托传统的无论经济学学科，还是城市规划、交通规划学科，都解决不了产业规划、空间规划、交通规划的协同问题，应该立足于全球化的国际视野剖析产业链条全球组织、空间集聚等基本市场经济规律，将市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好引导作用的双优势结合，建立城市群产业转型转移与综合交通网络构建、重大项目建设等之间关联机制的新理论；打破行业管理和行政管理壁垒，建立城市群空间、产业和交通三者高度协同、交互融洽的新理论方法和发展规划体系。

第二个出路，积极探索京津冀发展利益共享的机制创新和协同合作的模式创新。设计好一个制度，实现各种交通系统之间，交通和城市规划、产业发展之间，和地方政府之间共赢的制度。只有共赢，我们才能真正地走上协同。探索实现铁路、公路、水运、航空、城际等各种交通系统之间，以及各种交通系统和城市规划、产业发展之间，和地方政府之间共赢的制度。只有共赢，我们才能真正地走上协同。发挥不同城市资源优势和产业优势，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制，通过分工协作实现错位发展，形成辐射作用大、竞争力强的城市群一体化产业链。

第三个出路，在市场条件下，引入社会资本开展新的商业模式创新。未来很多大的交通基础设施建设不能再完全靠政府投资，更多的要把市场的力量、社会资本的力量引进来。像纽约、东京这种世界级的城市群，大量的市郊铁路、区域铁路都是私人资本的建设，而我们国家现在还都是靠国有资本、靠政府的投资建设，常常带来低效率或者是浪费等问题。

从香港地铁和北京比较来看，北京地铁和公交一年市政府补贴两百亿以上，香港地铁一年给香港特区政府上交150亿，为什么？作为全世界唯一盈利的地铁运营企业，香港地铁的经营发展从理念、模式等方面都很值得北京地铁借鉴。一是多模式跨界。香港地铁公司在香港的业务，其盈利方式可归纳为“轨道+物业”或“轨道+社区”的发展模式。除了运营地铁外，港铁公司还运营着多个高端物业，包括高端商场、住宅、高端写字楼、铁路顾问服务等。港铁公司利用“轨道+物业”的模式把轨道交通投资建设和沿线土地开发升值相互紧扣，利用物业开发回收的增值部分填补轨道项目的资金缺口，达到合理回报。根据港铁年报显示，2013年港铁公司经营利润中，只有41%来自于客运业务收入，其他近60%来自于车站商务、物业租赁及管理、物业发展等。相比较而言，北京地铁，或者国内地铁还仅局限于地铁运营的范围，对于物业经营、参与城市综合开发还非常缺乏。二是创造生活方式。与国内地铁运营主要任务解决运输人、越快把人疏散越好的理念相反，港铁的每个车站的发展不是让人很快走掉，而是让车站不仅是一个出发地，还是一个目的地，让每个站点都成为一个“终点”，让每个人都能在地铁站里就解决衣食住行的全部问题。在步行可以到达500米的舒适距离里解决人们的主要需求。

因此将来要重点研究，交通如何把社会资本纳入进来，特别在城际交通这一块上，和城镇化的建设、产业体系的构造、产业体系的协同这几个要素真正结合在一起，才能真正地解决好我们区域的协同和互补的问题。

第四个出路，优先构建多层次京津冀城市群综合交通网络。建立“空海双港”国际航运体系，促进生产要素国内外高效有序流动；适度超前建设城际层次的综合交通体系引导城市群发展，“京津冀”中心城市要建立高效、便捷、优质的交通服务体系，支撑中心城市对城市群的带动引导，促进区域的合作与分工，加快大中小城市“同城化”。