顾大松：“有位购车”入法不是懒政

　　此前北京、宁波等地都曾实施或提议过“有位购车”入法，但皆无果而终，可见阻力之大、推进之难。CFP资料

　　北京拟在2016年力争出台《北京市机动车停车条例》地方性法规，并按“有位购车、停车入位、停车付费、违停受罚”的思路制定相关内容。其中“有位购车”，迅速引发社会热议。

　　人们对公共政策毁誉参半是常态，尤其在互联网时代，一片叫好是一厢情愿。但显然，此次质疑的声音远甚于支持，“懒政”、“捡了芝麻丢了西瓜”等讥评不绝。

　　2014年11月29日，东南大学交通法治与发展研究中心主办的第二届南京城市停车治理论坛上，笔者曾作为主执笔人之一，发布了“合理调控城市机动车规模五项南京共识”，其中第三项是：“停车治理作为合理调控机动车规模方式的基础，在于车主自备车位的法理，城市可以开展相应立法的探索”。

　　针对时下质疑，有必要再次梳理“有位购车”入法的理据与法治逻辑。此前北京、宁波等地都曾实施或提议过“有位购车”入法，但皆无果而终，可见阻力之大、推进之难。饶是如此，笔者强烈呼吁“有位购车”入法，不要再半途而废。

　　一、解决拥堵不是“有位购车”入法的直接目的

　　上海金融与法律研究院傅蔚冈先生最近撰文指出，“有位购车”既不合理也不适用。他认为，北京市350万辆汽车导致的路面拥堵量远远超过新增的10万辆，如果不能对存量的没有停车位的350万辆汽车进行处理，那路面拥堵断然不会缓解。此外，傅文还提出“有位购车”可能导致大量外地车本地化使用从而将“有位购车”政策实质架空的问题。该文论点颇具代表性，下面一一予以辨析。

　　观点之一就是“有位购车”是为了治堵。考虑到当下特大城市普遍存在的车位供给不足的现实，“有位购车”近期客观上确实会抑制汽车消费，间接成为调控小汽车增量的政策工具，从而变身为治堵措施。

　　但笔者认为,解决拥堵不是“有位购车”入法的直接目的，“有位购车”是小汽车消费“用者自负”原则的必然要求。小汽车不是基本生活需求，车位也不是基础公共设施，个人拥有小汽车，就有责任保证使用条件，并承担使用成本。汽车需要停放，如没有居住区基本车位的分担，只能侵占公共空间。即使通过执法予以纠正，也容易受到车主“你让我把车往何处停”的“理直气壮”式质疑。

　　观点之二即是解决增量问题应以解决存量为前提。“法不溯及既往”是一项基本的法治原则。因此，对增量提出要求，不能以解决存量作为前提条件。但另一方面，对存量问题，也不能视而不见，“停车付费、违停受罚”是对存量提出的另一种形式的要求。而笔者以为，这还不够，长期看，存量也要按同样的标准解决，如可以要求在更新车辆时提供车位证明。

　　2013年，上海市人大代表、交通专家陈必壮就在其“拥车者自备车位”立法提案中，建议对存量无自备停车位的车辆，设定3-5年的过渡期，在过渡期内政府和个人共同努力，政府帮助拥车者在合理范围内通过对地块改造、改扩建原有停车设施等方式，个人可采取认购停车发展基金、租用周边可用停车设施等方式完成自备车位。

　　观点之三是增量不是拥堵的主要成因。首先，如前文所述，治堵不是“有位购车”的直接目的，无论增量对拥堵有多大影响，都不是政策考虑的主要因素。其次，增量相对存量确实不大，但增量不就像压垮骆驼的最后一根稻草吗？

　　观点之四增加车位供给才是正确的解决方案。交通科学上著名的当斯定律对此已作出了明确回答，“在政府对城市交通不进行有效管制和控制的情况下，新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给”。

　　观点之五则是外地车可以架空政策。首先，北京实施了限制外地车进京的政策，不存在此问题；其次，对其他未对外地车本地化使用进行限制的城市而言，确有此弊，但同样可以通过周边城市同步或协调政策等解决；此外，“购车有位”针对的是居住区基本车位(虽然北京市副市长在人大常委会议上未说明“购车有位”立法思路中的“有位”是指所有停车泊位，还是部分停车泊位。但按照交通学科的常识，可合理推测该立法思路中的“位”是居住区基本车位)，对正常的外地车停车问题，应通过公共停车场以市场化方式解决，而产权明晰的基本车位也可在市场机制的作用下，参与解决外地车辆停车问题。外地车临停不受影响，也与政策本身无关。

　　二、“有位购车”入法是要解决公地悲剧

　　“有位购车”入法，是一个公共性需求是否充分的话题，需要明确且充分的理据，方具有正当性。新修订的《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款明确规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”虽然这一款针对的是地方政府规章，但其强烈的立法意图，也对有权增设义务或减损权利的城市开展地方性法规立法有影响，即在增加公民义务或减损公民权利的立法条款时，除了应依法不得与上位法抵触外，也应当有明确充分的理据。

　　公共物品因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占，这就是公地悲剧。笔者认为，“有位购车”入法，源于典型的公地悲剧，即城市停车难题已成为突出的城市公共问题。在停车难问题尤为突出的地方，如北京等特大城市，每个无车位的使用者都想侵占小区或城市道路公共空间。这不仅严重影响它人平等交通权，同时也造成公共资源被无序抢夺，引发社会问题。

　　更重要的是，社会法治精神也将受到严重侵蚀。维护停车秩序，需要法律发挥作用，以保证公共利益。就笔者个人经验而言，停车纠纷引发的冲突之激烈，说人命关天也毫不夸张，需要“有位购车”入法，以从源头上理顺停车秩序。

　　2012年，笔者之一所在学校的同事，就在居住小区内因停车纠纷与人发生肢体冲突，在派出所接受调解时昏倒，最终抢救无效死亡。一名正值中年的教授、博士生导师，仅因一场停车纠纷不幸身亡，这让不少师生扼腕叹息。维护居住区公共秩序，需要“有位购车”入法。近年来，笔者经常参与停车问题的讨论与政策建议，并提出“拥车者自备车位”的城市立法探索倡议，很大程度上正源于身边这一惨痛教训。

　　三、“有位购车”入法符合比例原则

　　行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，就是要求行政主体执行职务时，面对多数可能的处置选项，应就方法与目的之关系，权衡更有利者为之。

　　前文论述了“有位购车”的目的，无论出于维护公共秩序，还是间接缓解交通，目的都非常正当，且有较强的可实现性。但这不一定能自证手段的正当，比例原则要求手段和目的平衡。汽车是一种特殊商品，拥有是为了使用，使用则一定涉及停车和公共道路资源，也就是说，私家车这种财产的拥有，关乎社会。财产权的行使应有助于公共福祉的实现，因此，犹如拥有持枪证才能购枪，对这种财产拥有设置必要的前提条件是必要的，也是适当的。

　　从现实来看，如果国内城市停车难矛盾不突出，或已经普遍实现了车主购车有位而无需法律干预，这是城市居民较好适应机动化时代要求的自我约束的体现。但当人们无法及时适应机动化时代要求，不能在停车问题上正确处理好个人事务与公共空间的关系时，就需要法律及时而适当介入，维护公共秩序。

　　四、“有位购车”入法有助于市场配置资源

　　车位是私人物品，本应通过市场配置资源，通过市场调节供求关系。然而，由于执法成本高及执法不严，大量车主利用公共空间停车，使停车成本不能真实反映供求关系，价格信号失真，停车供求矛盾愈益严重。

　　更重要的是，停车价格信号失真，不仅影响停车市场资源配置，还影响城市交通不同交通模式资源配置。有位购车则是通过法制手段改善扭曲的停车供求关系，反映停车市场的真实成本。

　　从长期看，“有位购车”入法，实际也是解决现有停车资源供给不足的重要保障。新华社国际5月30日发文介绍日本经验时指出，严格执行对购车者确保先有车位的规定，促使车主必须把车停在停车场里，由此催生、培育了日本的停车场产业。有立法的明确要求，市场就会发现供给稀缺并及时提供。通过立法确定“有位购车”并严格执行，恰是以发展眼光解决当前各大城市停车难题的重要举措。

　　五、“有位购车”入法需要系统的保障体系

　　“有位购车”入法有必要的理据，不意味着可以自然实现。立法过程是一个汇聚公众意志的过程，需要科学立法、民主立法作为保障。

　　具有全面的车位登记制度与严格执法保障，是“有位购车”入法后的重要保障措施。早年北京的购车有位政策，之所以实施后又取消，其问题在于相应的法治体系配置缺失。在全面依法治国的大环境下，“有位购车”入法需要系统保障体系的支持，方能有效推动城市停车难题的解决，维护公共利益。

　　首先，城市立法与国家法律的协调是前提。“有位购车”入法直接要求新车购买后，提供居住区一定范围内的泊位证明（自购或租赁）方能获得登记，这实际是一个地方性法规增设机动车登记条件的立法。

　　《中华人民共和国道路交通安全法》相关条款规定，申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。

　　“有位购车”的要求，在上述道路交通安全法规定中并无体现，而增设条件也只能源于法律、行政法规。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”

　　因此，北京市地方性法规设定“购车入位”的要求，应当依据十八届四中全会决定要求，取得全国人大常委会授权，唯其如此，方能协调好国家法律与城市立法的关系，以实现依法立法。

　　其次，全面的车位登记制度是基础。如前所述，只有车位产权明晰，方能发挥市场配置资源的决定作用；推动“有位购车”入法目标的实现，特别需要有效运转的车位登记制度。

　　《中华人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”实践中，人们常对这一条产生误解，进而让城市停车问题显得更难解决，如深圳就因居住区配建车位归小区业主共有还是原开发单位所有而争论不休，大量的小区地下停车位无法登记，有些城市则把地下车位是否计入容积率作为发放产权证标准，导致大量未能计入建筑容积率的地下车位无法登记。

　　因此，北京市“有位购车”入法工作，必须在全面推行车位登记制度后，才能顺利开展。当务之急是尽快开展停车普查工作，并在厘清停车设施特别是居住区配建车位的产权属性基础上，全面开展车位登记。

　　再次，发挥停车资源市场配置决定作用是重点。车位是私人物品，应通过市场配置资源。因此，对商业类停车场，应完全实施市场调节价，由市场调节供求关系。对居住区停车位，则要在防止供给垄断的基础上尽快实现市场定价。对医院、交通枢纽等特殊公共场所，政府定价也要充分考虑市场因素。只有实现了停车价格市场化，才能真正通过市场引导供求关系。但当前停车市场机制的建立还不能得到法规支持，这也是相关配套法规要解决的重点问题。

　　此外，全面而严格的停车执法是关键。早年北京实施有位购车政策之所以失败，除了没有做好与2004年颁布实施的《中华人民共和国行政许可法》的衔接外，未能严格执法是症结所在。因此，全面而严格的执法保障，是“有位购车”入法后，能否实现立法目的关键。

　　具体而言，全面而严格的执法保障，主要包括如下几方面：

　　一是居住区外道路违停严格执法。只有重视道路通行秩序保障，针对道路违停严格执法，方能均衡路内路外停车秩序，确保停车入位，推动“有位购车”法规要求落实。

　　二是居住区内公共安全需求与公共设施功能保障的违停执法。消防安全是居住区内重要的公共安全问题。居住区休憩空间不为机动车非法占用，也是当下“有位购车”入法的公共秩序需求。

　　三是停车配建标准严格实施，保证泊位证明真实合法。“有位购车”入法实施的基础，在于居住区规划配建车位标准的强制要求与落实，有必要针对性制定相关法律责任条款，并强化执法。

　　六、结语

　　“有位购车”入法有充分的理据，是在全面依法治国的大背景下，借鉴国际经验处理民生难题的城市积极探索。其实施不会是坦途，需要说清道理，坚定信心，并系统全面地进行准备。

　　（顾大松系东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心执行副主任。苏奎系广州市客运交通管理处处长）