河北任丘市智能停车场建设工程项目案例分析

　一、项目基本情况

　　1、项目名称：任丘市智能停车场建设工程PPP项目

　　2、实施机构：任丘市公安局

　　3、出资代表：任丘市建设投资集团有限公司

　　4、中标社会资本：任丘市城通泊车服务有限公司

　　5、运营模式：BOT

　　6、合作期限：31年（建设期12个月，运营期30年）

　　7、项目总投资：23393.47万元，项目资本金不低于总投资的30%

　　8、建设内容：综合指挥中心1栋（两层）、智能停车场22个、智能app平台、路侧停车智能停车系统

　　二、回报机制分析

　　（一）项目运作模式图

　　（二）年基准停车场服务费

　　1.概念（实施方案）。年基准停车场服务费是指项目公司投资、建设、运营维护停车场并达到规定的绩效标准而获取的年服务费收入包括停车费、广告、配套商业设施运营收入和政府运营补贴。特许经营期内的停车场服务费总和包含了项目建设总投资、融资成本、运营维护成本、税费及必要的合理回报。

　　2.构成（实施方案）

　　3.解读。（1）年基准停车场服务费作为该项目社会资本投标报价的竞争点，实际是对项目运营中产生的最高成本进行报价，根据实施方案的要求：年基准停车场服务费（等额）≤7437.00万元。停车场基准服务费需要靠项目公司收入进行覆盖，收入即包括停车费收入和政府可行性缺口补助。

　　本项目中项目公司享有取得停车费收入、广告经营收入、配套商业设施运营收入及政府可行性缺口补助的权利。项目目前仅对停车费收入进行了预估，大约每年5514.71万元，由于未来的广告经营收入和配建商业实施的投资建设和运营存在不确定性，因此项目实施方案中的财务测算没有包括广告经营收入和配建商业设施运营收入。停车费收入每年大约为5514.71万元，年基准停车场服务费为7437万元的情况下，政府的可行性缺口补贴应为1922.29万元。

　　（2）根据实施方案的约定可知，如果项目自身的运营收入就能达到年基准停车服务费的预估值，政府不必进行缺口补贴；如果审计后项目公司年度停车费收入和广告经营净利润之和低于当年基准停车场服务费时，不足部分由政府方给予运营补贴；如果高于当年基准停车场服务费的120%时，超出部分作为超额收益由项目公司和政府方按照6:4的比例（暂定）进行分成。

　　（3）本项目在建设内容中未体现配建商业内容，现有收入测算未对该部分收入数据进行预估，但项目公司运营收入中包含配建商业设施运营收入这一项，说明政府方给予社会资本的特许经营权是包括这一项的。因此，实施方案中约定，在符合政策法规，国土、规划等部门规定手续的情况下，项目公司可以配建一定比例的商业设施，未来若产生配建商业收入，将按照现有社会资本投标报价体系对基准停车服务费进行重新测算或按双方另行约定的方式进行梳理。

　　跟据《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城[2016]193号）中的规定：“为鼓励停车产业化，在不改变用地性质、不减少停车泊位的前提下允许配建一定比例的附属商业面积，具体比例由属地城市政府确定，原则上不超过20%”。从政策角度看，允许配建商业面积获取商业收入。本项目运营期长达30年，若在未来产生商业收入，可以按照现有社会资本投标报价体系对基准停车服务费进行重新测算，重新测算的意思应当是：当项目拟配建商业设施时，必然会产生新的投资、新的运营成本等费用以及产生新的收入，项目的成本是与“年基准停车服务费”息息相关的，如果不重新测算年基准停车服务费，商业配建产生的收入会加速社会资本获得超额收益的，因此，在项目准备阶段对未来产生商业收入时重新测算年基准停车服务费的规定灵活性较强，具备一定的合理性。

　　（三）财务测算分析

　　1.项目收入（实施方案）

　　（1）停车费收入

　　（2）政府补贴分析。实施方案的财务测算，给出了在项目资本金内部收益率分别在6%、6.5%、7%、7.5%及8%五种情形下，政府补贴支出情况。

　　从上表可以看出，在停车收费标准达到8元/车位·天的情况下，年停车费收入为5514.71万元，项目资本金内部收益率每提升0.5%，政府每年可行性缺口补助增加约85万元，运营期内总支出增加约2550万元。

　　2.收入分析（实施方案）。实施方案根据不同收费标准（指运营期间每个停车泊位每天平均可收取的停车费，已经考虑停车泊位的负荷率、周转率等因素。）对项目收入进行了预估：

　　从上表可以看出，在不考虑广告经营收入的前提下：

　　（1）当收费标准低于10.78元/车位.天的情况下，政府需要支付一定的补贴才能使项目公司自有资金内部收益率达到7%。比如当收费标准为8元/车位.天时，政府每年需要支付1922.29万元可行性缺口补助。

　　（2）当收费标准介于10.78元/车位.天—12.90元/车位.天之间时，政府不需要支付可行性缺口补助，也无法获得超额收益分成。

　　（3）当收费标准大于12.90元/车位.天时，政府可获得超额收益分成，比如当收费标准为13元/车位.天时，政府每年可获得26.32万元的超额收益分成。

　　3.解读。项目正常测算的逻辑应为：（1）按照实际情况、收费标准预估使用者付费收入；（2）政府采购时为了让应标人获得相应的合理利润，在知道项目公司的全部成本后，计算项目公司应获得的总收入；（3）为达到上述合理利润，依靠使用者付费得不到的收入由政府进行可行性缺口补贴。本项目中，在考虑停车泊位的负荷率、周转率等因素后确定了8元/车位.天的收费标准，也计算出了每年的停车位收入，随后依据不同的内部收益率标准计算出了不同收益率下不同的政府补贴数额。本项目实施方案设定采购报价竞争点之一为：项目资本金财务内部收益率（税后）≤7%，因此也就确定了当内部收益率为最高的7%时的政府可行性缺口补贴数额的上限。

　　紧接着，实施方案又对不同收费标准下，政府进行补贴或获得超额收益进行分析，在此分析下得出如上：“当收费标准低于10.78元/车位.天的情况下，政府需要支付一定的补贴才能使项目公司自有资金内部收益率达到7%。比如当收费标准为8元/车位.天时，政府每年需要支付1922.29万元可行性缺口补助。”的结论，该结论使我产生疑问：当收费标准低于10.78元/车位.天的情况下，不同收费标准加上政府的缺口补贴都能使内部收益率达到7%，为什么当然的选中了8元/车位.天的收费标准呢？难道8元/车位.天的收费标准不是在考虑停车泊位的负荷率、周转率等因素后合理确定的吗？

　　（四）绩效考核机制分析

　　1.建设期绩效考核。《实施方案》中约定：“在建设期，项目实施机构将对工程承包方在工程质量、工期、安全生产、文明施工及环境保护等方面进行监管，并依据约定的绩效考核办法对其采取奖罚措施，对应的奖罚款金额将在工程承包价款结算时予以体现。项目公司作为项目业主应对工程建设负责，项目实施机构对工程承包方的奖罚款将在项目总投资中予以增减核算。”

　　分析：本项目运作模式为BOT，社会资本中标项目，并与政府共同成立项目公司，项目公司负责项目的建设，根据相关PPP政策的规定，社会资本具备建设资质的，可直接承包项目建设工程。项目回报机制为可行性缺口补贴，整体付费逻辑为政府按照绩效考核结果向项目公司支付相关费用，考核内容、考核方法即按照方案的约定执行，考核对象即为项目公司。如果因为工程承包方未达到政府制定的考核标准或者项目公司对其制定的考核标准，导致政府对项目公司的可行性缺口补贴有所减少的，最终承担责任主体为工程承包方，并在其收到的工程承包价款中予以体现也是没有问题的。但在这过程中，考核工程承包方的主体应为项目公司，也就是项目未来签署的《工程承包合同》对应的两个主体，而非《实施方案》中体现的项目实施机构直接对工程承包方进行考核。

　　既然由项目公司对工程承包方进行考核，并且对应的奖罚款金额在工程承包价款结算时予以体现是合理的，那么，政府或项目实施机构对项目公司的考核，考核结果该如何体现呢？根据《实施方案》的约定，本项目实施机构对项目公司的考核结果体现在：“在项目总投资中予以增减核算”，也就是说，当工程建设出现问题时，政府方对项目公司的罚款将直接在项目总投资中扣减，从社会资本投资的资金占用角度上讲，在项目总投资中扣减与在政府的可行性缺口补助中扣减相比后者更有利于社会资本一些。

　　2.运营期绩效考核。项目实施机构针对项目公司的停车场运营维护进行绩效考核，考核指标主要包括停车位及配套设施维护质量、安全管理和突发事件管理、环境保护、利益相关者满意度等，绩效考核结果直接与运营补贴的支付挂钩。