地铁审批收紧背后 建设及运营模式亟须转型

开工不足百天，包头地铁即被叫停的消息引发广泛关注。叫停的原因在于项目建设所需的巨额资金与该市财政收入能力不匹配。

据了解，国家发改委正对全国轨道交通建设情况重新评估，这也让正处于规划报批阶段的部分地铁项目的前景更加不明朗。

值得关注的是，从各城市来看，地铁建设从一二线城市正逐渐向三四线城市延伸，截至今年上半年，全国已开工建设轨道交通的城市有53个。比如，近两年新加入地铁建设大军的芜湖、绍兴、包头、邯郸、开封、新乡、焦作等城市。

“收紧并非不建，而是需要各城市探索地铁建设新模式，引入社会资本紧密参与到城市建设中。”国家发改委城市中心交通规划院院长张国华在接受《中国经营报》记者采访时表示。

53城开建地铁

“包头地铁项目已开工部分正开始恢复绿化，进行善后谈判了。”记者在采访中了解到。

事实上，早在今年8月份包头地铁项目就被叫停。记者注意到，包头市政府官网上对地铁建设工作的进展介绍停留在今年7月份。

据财新网报道，今年8月初，中央代表团在参加内蒙古自治区70周年大庆期间转达了中央意见，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入不匹配，建议把地铁工程停下来，节省资金用于支持企业发展。

多位受访人士表示，从今年上半年开始，国家发改委已在调整地铁项目的审批节奏。

据了解，和包头地铁一期被叫停的还有内蒙古首府呼和浩特的3、4号线地铁项目。而武汉和咸阳等多个城市规划中的地铁项目也迟迟未获批复。其中，咸阳市政府在官网就重大项目动态发文称，地铁规划尚未取得国家发改委批复。“目前国家发改委对地铁建设规划审批持更为审慎的态度，年内取得批复难度较大。”

而自2013年地铁审批权下放至省级政府后，国内地铁建设便进入了快车道，多个城市的地铁项目均在这一阶段完成。

根据中国城市轨道交通协会统计，截至今年上半年，中国内地已有31个城市开通运营城市轨道交通，运营总里程共3965公里；已开工建设轨道交通的有53个城市，规划建设规模超过9000公里，在建规模约5770公里。

中国城市轨道交通协会专家学术委员会副主任、国家发改委基础产业司原巡视员李国勇公开表示，对于轨道交通，地方政府的积极性越来越高，现在已经在建地铁的城市，建设规模不断扩大，还有一些没有地铁的城市，也在千方百计地争取，但并不是所有的城市都能够达到建设地铁的标准。

发展“地铁经济”的考量是很多城市热衷建设地铁的主要原因。记者注意到，“地铁房”“毗邻地铁”等常见于商品房、产业园区招商等项目宣传语中。

“地铁工程作为激活城市资源、拉动经济社会发展的重要载体，对打造沿线区域关联程度高、商业效益显著的地铁经济起着强力辐射和拉动作用。”知名财经评论人余丰慧表示。

抵抗风险

“2015年中国经济增长压力较大，需要有一批基建项目拉动经济增长，但是从2016年下半年开始，中国经济增长稳中有进，防范风险成为了最主要的任务。”国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平表示。

对于包头地铁等被叫停，业内有观点认为，包头地铁的巨额投入与该市财政收入能力不匹配可能为地方政府带来沉重的财务负担。

根据国家发改委审批文件，包头市地铁项目规划六条线路，总长度182.5公里，近期建设项目总投资为305.52亿元，其中由包头市财政资金筹措122.21亿元，其余部分通过银行贷款等融资方式解决。

而包头市政府官网披露的信息显示，2016年包头市全年一般公共预算收入为271.2亿元。

另外，总人口数量不达标也是包头地铁被叫停的原因。按照国务院的要求，建设城市轨道交通需满足城市GDP超过1000亿元，财政收入要超过100亿元，市区主城区人口超过300万人以上，预测的客流量强度每公里3万人以上。

“2016年末，包头市城区人口总数约280万人，未达到国务院要求的300万人，地铁建成后，客流量可能难以保证。”一位受访人士表示。

在张国华看来，不仅是三四线城市，财力一般、客流量不足的二线城市，如果盲目大规模修建地铁，建设、维护运营投入大量资金，地方债务均会对国家金融安全带来巨大风险。

据了解，建设地铁每公里成本高达6亿元，再加上后期运营所投入的高成本，已开通的城市地铁中鲜有盈利案例。

业内人士吴慧敏告诉记者，从单条线路看，目前中国大陆除北京地铁4号线、北京地铁机场线、上海地铁1号线等个别线路盈利外，其他几乎均处于亏损状态。

“收紧、不盈利并不代表不建，而是需要各城市探索地铁建设模式，引入社会资本广泛参与城市建设。”张国华表示，推动市域（郊）铁路发展要通过投融资机制和商业模式创新，更大程度发挥交通引导下的土地增值效益。

“一方面要拓展投融资渠道，另一方面可以参照商业运作办法推进市域（郊）铁路项目建设，比如积极发挥前期策划作用，为市域（郊）铁路及综合开发方案提供盈利保障。同时进一步加强公私合营PPP方面的创新，通过加强政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等方面制度建设，探索灵活适用的运输服务价格形成机制和综合开发权益分配模式，吸引更多社会资本参与并助力市域（郊）铁路的发展。”张国华表示。

发改、财政、银行系统共抑地方债务

地铁是地方基建中重要的组成部分，与公路项目不同，地铁的建设资金一般由市级财政负担。

吴亚平对经济观察网表示，2015年以来地铁建设热很大程度上来源于2015年-2016年上半年中国经济增长所面临的压力。而在2016年下半年以后，特别是2017年，中国经济已经呈现了稳中向好的态势，在这一背景下，防控风险，特别是债务风险成为了2017年的主题。

2017年以来，特别是2017年下半年，财政、金融体系已经接连出手，抑制地方债务的增加，其中财政部接连出台了50号文、87号文用以规范地方政府举债融资以及政府购买服务。

一位东部地区银行系统人士对经济观察网表示，在财政部文件接连出台后，地方融资受到了很大影响。地方融资平台几乎没有太多新增债务，从银行获得的贷款大部分也是用来“以新还旧”。

另一方面，金融系统特别是银行系统监管的加强，也开始推高资金的成本，这更抑制了地方融资平台融资的需求。“拐点是MPA（MPA：央行为维护金融稳定推出的新监管体系，于2016年年底实施，目的在于降杠杆，去非标）考核导致银行表外可投额度缩的厉害”，该银行系统人士对经济观察网表示。

一位交通基建方面人士对经济观察网表示，在财政、金融系统监管接连加强的前提下，负责项目审批的发改委在此时对个别基建项目也同样采取了审慎的态度，这可能会进一步抑制地方的投资冲动，进一步规范地方交通基础建设投资。