大城市交通拥挤收费政策探讨——以深圳市为例

实施交通拥挤收费缓解我国大城市交通拥挤的呼声越来越多，但推行该政策并非易事。结合深圳情况阐述了实施交通拥挤收费的必要性，从法律与政策、配套公交要求、公车使用及影响、对商业的影响等方面剖析了实施交通拥挤收费面临的困难与挑战，进而提出了包括多方位积极准备、与环保政策协同、一揽子政策导入、选择合适实施时机、先试行再推行等交通拥挤收费推进策略。

关键词

改革开放以来，随着社会经济的快速发展，我国城市化、工业化与机动化获得了前所未有的发展，随之而来的大城市交通拥挤问题也越来越严重。深圳是这方面的典型城市，在短短的三十年间由一个边陲小镇发展成为一个实际管理人口超过1400万的特大城市，与此同时，也面临着严峻的交通拥挤问题。先进城市经验表明，为有效缓解交通拥挤，在大力发展以轨道交通为骨干的公共交通、完善道路网络的同时，需要推行强有力的交通需求管理措施。交通拥挤收费是一项强有力的交通需求管理措施。近年来，包括深圳在内的一些大城市出现了借鉴新加坡、伦敦等的经验实施交通拥挤收费的建议[1][2][3][4][5]。但是，交通拥挤收费政策涉及因素多、影响面广，政策推行并非易事，而需要进行艰苦的探索。为此，下文结合深圳情况阐述实施交通拥挤收费的必要性、剖析实施交通拥挤收费面临的困难与挑战，并提出交通拥挤收费推进策略。

一、实施交通拥挤收费的必要性

1、交通供需失衡导致交通拥挤及油耗增加与环境污染加重等问题日益突出，今后将长期存在并可能进一步恶化，成为社会经济环境协调发展的制约因素。

随着社会经济与人口的快速发展，深圳市近几年机动车拥有量以每年增长20%的速度迅猛增加，到2010年5月深圳市本市注册机动车拥有量已超过150万辆，交通拥挤问题日益严重，拥挤时间不断延长，拥挤范围不断扩大，拥挤程度不断加重，由此导致的人员与货物时间损失、环境污染、能源耗费等问题越来越严重[6]。据研究，仅交通拥挤导致的时间延误损失与空气污染加重导致的损失，2007年全年深圳市区范围内按交通拥挤测算的社会总成本为51.3~64.9亿元人民币，占当年深圳市区地区生产总值（GDP）的1.5~1.9%；按交通拥挤及较拥挤情形测算的社会总成本为103.9~132.5亿元人民币，占当年深圳市区地区生产总值（GDP）的3.0~3.9%[7]。这些问题已经对深圳市社会经济环境协调发展造成一定影响。随着人民生活水平逐年提高、汽车销售价格降低以及区域中心城市地位的加强，未来深圳市机动车保有量仍有很大的增加空间。虽然深圳市通过大力发展公共交通、完善城市路网、建设智能交通等提升路网容量与提高公交分担率，但在交通需求与机动车保有量增长幅度远大于道路供应增长幅度的情况下，深圳市未来交通发展仍将面临严峻的形势。

2、迫切需要系统推进交通需求管理措施，促进交通供需由失衡态势向均衡态势转化，缓解交通拥挤及其导致的问题。

交通需求管理是促进交通供需均衡的重要力量，有效的交通需求管理可以减少非必需出行，促使高峰时间出行向非高峰转移，促使出行从拥挤区域向非拥挤区域转移，促使低效率运输方式向高效率运输方式转化，从而促进交通供需不均衡态势向均衡态势转化。先进城市的经验表明，推行交通需求管理是特大城市交通发展的必由之路，新加坡、香港、欧洲、美国、日本、韩国、南美等国家与地区的大城市已经实施了一系列交通需求管理措施，对缓解城市交通拥挤问题取得了良好的效果。深圳市已经实施了错时上下班、局部路段单双号通行管理、部分区域机动车环保分类标志管理等交通需求管理措施，在机动车拥有量高速增长的情况下对缓解交通拥挤起到了重要作用，未来仍需要进一步推行强有力的交通需求管理措施，在缓解交通拥挤中发挥更大的作用。

3、交通拥挤收费是一种重要的交通需求管理措施，具有针对性强、动态调节、持续有效等优点。

交通拥挤收费是一种调控车辆使用的经济类型交通需求管理措施，是指在一定时段内，对进入特定的交通拥挤区域或路段的机动车征收一定的费用，以期利用价格机制提高道路使用者的出行成本，促使其对出行时间、目的地、路径、交通方式或者是否出行等进行重新选择，以调节车流的时空分布，减少拥挤区域道路上的车流量，缓解交通拥挤。交通拥挤收费针对性很强，可根据需要调整收费范围、收费时间与收费额等实现对车流的主动调节，始终将车速维持在合适的水平。其交通效益十分明显，且可持续发挥改善交通拥挤的作用。

4、交通拥挤收费符合国际发展趋势与科学发展观，对解决城市交通问题具有战略性意义，应成为城市交通政策的重要选项。

通过拥挤收费来缓解交通拥挤被认为是最为有效和公平的一项城市交通政策，成为国际上特大城市解决交通问题的一种趋势，新加坡、伦敦、斯德哥尔摩等城市已经实施了该项措施，其他若干城市也在积极研究该项政策的实施。交通拥挤收费不但交通改善效益十分明显，而且还能创造一定收入，可用于改善公共交通。同时，它还具有显著的环境和社会效益。该政策是经济社会环境协调发展的促进力量，符合科学发展观的要求，对解决城市交通问题具有战略性意义，应成为城市交通政策的重要选项。

二、实施交通拥挤收费面临的困难与挑战

交通拥挤收费政策涉及因素多、影响面广，现阶段推行交通拥挤收费将面临多方面的困难与挑战，主要如下：

1、交通拥挤收费缺乏法律与政策的支持。

当前，我国与交通拥挤收费相关的主要法律与政策有《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国行政许可法》、《汽车产业发展政策》、《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知（国办发[2002]31号）》与《财政部、国家发展改革委关于公布全国性及中央部门和单位涉及机动车辆收费项目的通知（财综[2003]59号）》等。按照这些法律与政策的有关规定，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目，并严禁擅自提高收费标准，扩大收费范围；同时，除国家规定的收费项目外，任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用；对违反规定强制收取的，汽车消费者有权举报并拒绝。这些规定使推行交通拥挤收费缺乏法律与政策的支持。

2、配套的公共交通系统尚不能提供有效的支撑。

实施交通拥挤收费势必导致一部分小汽车使用者向公共交通转移，公共交通系统的负担将增加。相应地，要想成功推行交通拥挤收费，就要求公共交通系统能够适应新增的客运需求，同时也要求其服务水平达到一定标准。然而，目前深圳公共交通尚不完善。大中运量公共交通方面仅有两条地铁线路的第一期得到开通，其余大规模的线路正处于建设之中。常规道路公交也不够完善，部分片区存在公交线路缺乏或不足的问题，中心城区不少道路交通高峰期间存在公交车运行速度慢、准点率低、乘客侯车时间长、车内拥挤严重等问题，部分交通换乘与集散点存在乘车难等问题。这些都表明既有公共交通系统难以为实施交通拥挤收费提供有效的支撑。

3、公务用车影响公平性与实施效果。

当前，我国城市中存在由政府、单位或公司支付用车开支的公车，由于其开支不由用车人承担，交通拥挤收费等提高车辆使用成本的措施几乎不能对该类车辆的使用起到调节作用。而且据有关调查，公用的使用频率远高于私家车的使用频率。在有大量公车的情况下推行交通拥挤收费政策，会加剧不公平性，而且当车流中该类车辆比例过大时，还将严重影响该政策的交通改善效果。

4、可能对相关区域商业产生一定影响。

征收交通拥挤收费可能会对对收费区域产生诸如销售额下降等不利影响。但也有研究认为这可能只是一种短期现象，随着进入该商业区的车流量减少与拥堵缓解，将会吸引更具有购买力的消费者进入，弥补对商业的不利影响[8]。

三、交通拥挤收费推进策略

1、积极开展多方面的准备工作，为实施交通拥挤收费奠定基础。

（1）前期准备与技术准备

一方面，积极开展交通拥挤收费系统建设的前期准备工作。结合城市具体情况研究提出交通拥挤收费方案，明确收费范围、收费方式、收费时段、收费车辆、收费费率等；研究明确收费技术，并对收费系统做详细研究与设计；明确收费管理机制与收费主体；明确所收取费用的使用管理办法；预测交通改善效果；征求公众意见；识别将面临的问题，提出解决办法及措施。

另一方面，成功实施交通拥挤收费还需要配套的交通监测评估系统做支撑，该系统为交通改善效果监测、评估，以及调整收费策略提供保障，相应地，需要开展该系统的研究与前期准备工作。

此外，由于随着现代通讯、电子、计算机等高新技术的飞速发展，交通拥挤收费技术也在不断更新，准备实施拥挤收费的城市应优先开展收费技术试验研究，以保障收费技术前瞻性与先进性。

（2）配套准备

主要包括公共交通与交通管理方面的配套准备。实施交通拥挤收费将引起小汽车者使用向公共交通方式转移并增加其压力，同时还将引起车流时空分布调整，使有关道路流量增加及交通运行改变，从而在公交、道路运行与交通秩序等方面引发新的交通问题。相应地，需要开展专项规划研究，预测客运量转移、道路流量变化与交通运行变化情况，分析面临的问题，提出解决对策及措施，测算投资，并提出实施计划。在此基础上，政府应明确各项措施的责任部门，落实投资计划，按相关程序推进落实。

（3）法制准备

交通拥挤收费目前尚缺乏法定依据，也与国家有关政策不相符，需要开展相应立法调研与法制准备工作，为政策实施与执法提供依据。

（4）舆论准备

推行交通拥挤收费可能会遭到质疑与反对，需要积极开展宣传工作，加强舆论引导，为政策推行作舆论准备。

（5）推进公车使用改革，实现绝大部分小汽车"用者自负"。

2、协同环保政策推进城市交通收费工作。

当前，我国大城市大气污染等环境问题很突出，其中交通对大气污染的贡献占了相当大的比重，社会各界对解决环境问题的呼声很高，国家政策也将社会经济环境协调放在突出的位置。在此情况下，可考虑协同环保政策，推行旨在兼顾交通拥挤改善与环境改善的交通收费政策，这既符合国家政策，又是对解决环境问题的回应。协同环保政策有利于城市交通拥挤收费政策的推进。

3、通过一揽子政策导入交通拥挤收费。

解决城市交通拥挤问题需要各种措施多管齐下，单独实施交通拥挤收费不但容易遭遇大的阻力，而且难以确保取得良好的实施效果。可制定一个包含交通拥挤拥挤收费的整体交通发展政策或改善政策，该政策的目标是为公众谋求解决交通拥挤及环境污染问题、提高环境品质、促进经济经济环境协调发展，通过一揽子政策的推行导入交通拥挤收费的实施。

4、选择合适的政策出台时机。

政策出台时机对能否顺利实施交通拥挤收费很重要，选取合适的政策出台时机需要考虑以下几方面因素：①已经建成完善的公共交通、道路网络与较先进的智能交通，在一般交通需求管理措施已经实施后仍难以缓解交通拥挤问题，实施交通拥挤收费可考虑为"终极措施"；②具备实行交通拥挤收费的必要条件，包括：能够建立可靠的缴费系统、收费系统与有效的违法查处系统，公交系统具有承担新增客流的能力，交通管理系统能够适应车流重分布调整后的需要；③收费范围"用者自负"车辆的比例很高；④城市政府内部取得一致意见，并获得上级政府以至国家层面的支持。

5、通过试行积累经验再正式推行。

实施交通拥挤收费政策可能面临很大的争议与阻力，让公众接受交通拥挤收费政策需要一个适应过程，可考虑通过试行一段时间再正式推行，这有利于政策的推进。同时，由于交通拥挤收费涉及费用缴纳、收取、清算与违法处理等多个子系统，需要调试磨合，通过试运行在真实环境下发现问题并进行改进，可免遭致诟病。

四、结束语

交通拥挤并导致油耗增加与环境污染加重是特大城市普遍面临的问题，交通拥挤收费政策符合国际发展趋势与科学发展观，对解决城市交通问题具有战略性意义，应成为城市交通政策的重要选项，但实施交通拥挤收费面临多方面的困难与挑战。我国大城市在现阶段不宜急切实施交通拥挤收费政策，而应先在多方面开展充分的准备工作，协同环境改善政策，创造有利条件，在此基础上可通过一揽子政策导入交通拥挤收费并稳步推进。

参考文献

1.拥挤费合不合理，有没有用[EB/OL].[20100510].

http://auto.sina.com.cn/z/yongjifei/index.shtml.

2.仇保兴.缓解北京市交通拥堵的难点与对策建议[EB/OL].[20100520].

http://news.xinhuanet.com/legal/2010-05/04/c_1272250.htm.

3.深圳城市交通规划研究中心.深圳交通拥挤收费车辆收费规划研究[R].深圳:深圳城市交通规划研究中心,2007.

4.曹德洪，孙立军，蒙井玉等.上海市实施城市交通拥挤收费的对策研究[J].交通与运输.2006,22(6):54-55.

5.张岚，荣建,，陈来荣等.北京城市道路拥挤收费可行性分析[J].交通运输系统工程与信息,2006,6(2):124-128.

6.深圳城市交通规划研究中心.深圳市交通发展年度报告[2004]-[2008].深圳:深圳城市交通规划研究中心.

7.深圳城市交通规划设计研究中心有限公司.深圳市道路交通拥挤社会成本研究[Z].深圳:深圳城市交通规划研究中心,2009.

8.杨晓芳.由深圳拟征收交通拥挤费引发的思考[J].经济师,2007年第12期:49-51

作者简介

姚早兴（深圳市规划与国土资源委员会）

苏永云（深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司）

晏克非（同济大学）