特大城市的挑战——利益相关者的视角

2017-02-14 09:31:05 来源：www.its114.com 作者：屠敏之评论：人

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　　编者按：本文为上海市城乡建设和交通发展研究院综交所高级工程师屠敏之编译，屠工长期从事国外资料编译工作，感谢屠工通过我们微信公众号与全国交通同行分享她的工作成果。

　　【译者按】2007年全球人口统计显示：城市居住人口首次超越农村人口。联合国预测：到2030年，城市人口将占60%以上；人口超过1000万的特大城市人口增长将更加快速，据联合国统计全球特大城市人口已达2.8亿人。人口增长为城市发展注入强大动力的同时，也引发基础设施承载的问题及一系列涉及城市居民生活品质的重大问题诸如清新的空气、优质的水源、安全可靠的电力供应。《特大城市的挑战——利益相关者的视角》是两个独立研究机构进行全球研究的一项成果。它从单个特大城市着手，调查市长、城市管理者和其他专家对当前面临的基础设施挑战的看法。推荐这篇译文的主要考虑是它能启发城市领域认清一些根本问题，而且它研究的视角比较全面。

　　特大城市现已占城市人口的十分之一。这些特大城市虽然和以前的大都市一样是作为贸易、文化、知识和工业的聚集地，但是其规模史无前例。无论这些特大城市以何种形式存在，它们都面临巨大的、复杂的社会和环境的挑战。这项研究的目的在于“切中”特大城市面临的主要挑战，提出最适宜的基础设施解决方案以供特大城市改进地方的经济、环境和生活品质；为此，项目访问了25个城市公共及私营部门共计522人（他们是某领域掌握相关知识的受访者、文献中统称为“利益相关者”，具体分四类：政治领袖；城市管理者；私营部门职员、包括基础设施供应和建筑公司经理和财会；影响者——足以影响基础设施决策的人士包括思想领袖、学术界、非政府组织和媒体），并且重点分析8城市5基础设施部门的调查结果。

　　研究认为：特大城市承载着人类和经济发展的机遇，同时也面临很多问题和挑战，实现特大城市的可持续发展将需要制定创新的基础设施解决方案和新的大都市管治手段。

　　1特大城市简要

　　根据联合国的定义，人口1000万以上为特大城市。1950年，全世界人口超过1000万的城市仅两个：纽约和东京。1975年，上海和墨西哥城的人口超过1000万。到2004年，全球已有22个城市的人口超过1000万，这些城市现状人口合计占城市人口总量的9%。

　　研究清晰表明，每个特大城市有其独特的问题，需要具体的、地方的解决方案。然而，经济和社会发展处于同一阶段的城市也面临一些共同的挑战。鉴于此，按社会和经济发展阶段把特大城市分为三个基本的类型：新兴城市，转型城市和发达城市。

　　新兴城市：特征是由迁徙和自然增长驱动的人口高增长趋势，年均增幅在3%-6%；大部分发生在非正式居住点、那里缺乏基础设施和服务的设置。每年3.5%的增长率意味着到2020年人口翻倍。新兴城市主要在城市人口少于50%的国家，人口构成趋向于更年少和更多男性，受教育程度差的农村人口比例高。新兴城市最普遍的是社会极化以及财富、健康、教育和团体间政治权力的差距。

　　转型城市：通常建有发达机制以供更有效地管理动态增长，人口的年增长相对缓慢。持续的人口增长主要来自迁徙，人口年均自然增长率约2%-3%，并且这类城市所在国家通常城市化人口的比例大于50%。转型城市面临与新兴城市类似的挑战，但财政和组织的反应上前者更强。这些城市的财富增长给基础设施带来更多新需求，交通、水、能源和服务这些方面的需求增长通常大大超过人口增长。

　　发达城市：人口增长率小于新兴和转型的城市，年均约1%；其中某些城市的人口保持静止甚至减少。发达城市呈现人口老龄化特征，它们大多位于城市化人口比例达到75%的国家。发达城市已建成可供服务其上代或祖代基本需求的基础设施，它们的挑战不是优质的基础设施供应而是更新老化系统或处理不再满足设计要求的废弃基础设施或者改变服务预期；它们另一个重心是回应人口逐渐老龄带来的各类服务的需求增加和变化。

　　总之，全世界的城市发展不均衡，特大城市亦如此。大多数发达国家的特大城市都增长缓慢，东京维持3500万人口，但发展中国家（特别亚洲和非洲）特大城市发展迅速，对当地基础设施带去巨大压力。到2020年孟买、德里、墨西哥城、圣保罗、达卡、雅加达和拉各斯这些城市的人口将超过2000万。无论新兴或发达的特大城市，人口问题始终是一个挑战，从基础设施供应的角度，前者的主要问题是如何承载人口激增，后者的主要问题是满足老龄人口的各类需求；两者需要不同的解决方案。

　　2主要利益关切

　　主要结果：

　　失业：经济的最大挑战

　　空气污染和拥挤：主要环境关切

　　交通：基础设施主要问题且最大投资重点

　　大多数利益相关者对城市面临挑战的解决方案抱乐观态度，尽管‘影响者’表示更多怀疑

　　巨型城市产生众多挑战，但解决这些挑战的资金和资源显然有限。对此，肩负提供解决方案之责的城市利益相关者如何回应？在25个被调查城市，驱动决策制定的重点考虑和主因是什么？调查样本包含522个利益相关者，调查问题涉及经济、社会和环境领域众多关切，尽管如此若干重点得以浮出水面，略表如下：

　　经济：失业和就业不足是经济的最主要挑战，被20%受访者提及；其次是经济发展，提及比例占14%。

　　环境：空气污染是最大挑战，被26%受访者提及，发达城市被提及比例是36%。很多利益相关者指出空气污染与交通和车辆排放相关，也有受访者提出普通污染和水的问题。

　　社会议题：社会关切的范围较大、未显示突出重点。排在首位的是糟糕的住宅和生活条件，被14%受访者提及、主要在新兴的和转型的城市。其他主要问题包括贫富差距（11%）和贫困（9%），新兴城市受访者认为公共安全和犯罪也是重要问题。

　　基础设施：交通是基础设施最大挑战、35%受访者提到交通系统或交通问题是他们所在城市的主要问题，第二位挑战是城市的基础设施不足（10%），6%受访者提到财政问题是基础设施的重要挑战。其它基础设施问题似乎较少被受访者提及：新兴城市分别有6%和8%受访者提到缺水和水的卫生是基础设施的主要挑战；2%和1%受访者提到电力和卫生保健是他们所在城市基础设施的主要挑战。

　　投资需求：受访者被要求对13个不同领域未来5-10年的投资需求做排序。结果是交通排第一，被86%受访者提及；环境保护和教育并列第二、均有77%受访者提及，转型城市注重环境保护投资的比例特别高，说明生态上可持续的解决方案并非仅限于富裕城市。新兴城市81%受访者提到清洁水和卫生是常见主要问题。

　　竞争驱动力：针对“与世界其它城市相比，城市基础设施哪个领域最吸引投资？“这个问题，绝大多数受访者提及交通，之后是安全保障、再后是教育和卫生保健。新兴城市的受访者认为通讯和能源是吸引投资的较主要问题。

　　利益相关展望：虽然利益相关者非常清楚所在城市面临的经济、社会和环境方面的挑战，大多数对前景抱持乐观态度，例如，近一半（44%）受访者给所在城市生活质量等级的评定是‘高于平均’。

　　3五大基础设施

　　所有城市都需要优质的基础设施以供人和货的移动和为居民提供基本服务。对特大城市区域而言，提供这些基础设施和服务面临着巨大挑战。三个形态的城市都面临问题。例如，发达城市之道路、轨道系统、下水道和医院通常是数十年前甚至几百年前建成的，某些情形下已变得越来越不合时宜；转型城市正致力对付人口变化，新兴城市的基本服务甚至还严重匮乏、尤其是快速扩大的非正式居住点。此外，所有三类城市都面临资金、管理、维护和高效服务运行方面的复杂问题，都需要制定环境可持续的基础设施之解决方案。针对五大基础设施部门调查的主要结论：

　　3-1交通领域

　　交通被是最大的基础设施挑战，且是城市竞争力的一个关键要素

　　空气污染和拥挤是两个主要环境挑战，利益相关者据此预测未来会强调快速公交解决方案

　　对既有基础设施更可能采取渐进式的改进而非新建系统

　　需求管理作为解决城市交通问题的一个主要策略很少被提及

　　3-2电力部门

　　处于不同发展水平的所有城市都面临着满足电力需求快速增加的挑战

　　制定能源决策的主要考虑因素是环境影响

　　利益相关者强调在未来更多地使用可再生能源而非化石燃料

　　更多利益相关者预测电力部门较其他基础设施部门未来更可能由私营部门主导

　　3-3水和废水

　　专家认为水和卫生是重要问题，但两项在整个调查优先排序上较靠后

　　即使新兴城市也未广泛认识到经济发展中水问题的重要性

　　未来一个重要趋势是注重水的循环利用

　　某些做法显示公共属性的水供应由私营部门管理以作为提高效率的一种手段

　　3-4卫生保健

　　全世界的城市卫生保健系统将面临人口老化影响的巨大挑战

　　必须高度强调提高系统效率以控制成本同时改善质量

　　利益相关者预测的一个重点是预防性措施方案和一体化卫生保健

　　卫生保健主要被视为一个公共事业，但也有相当大部分会向私营参与开放——受访者指出后者主要优势是优质服务和高效

　　3-5安全保障

　　安全保障是有益于城市竞争力的第二位因素、仅次于交通

　　有组织的犯罪是头号问题、稍后是恐怖主义

　　城市正在尝试采取一个更先发制人的安保手段

　　尽管大多数赞成开放的社区，也有不少赞成设门禁的社区——特别是在新兴城市

　　认为公众监督比保护隐私更重要

　　4管治与财政

　　4-1发展和就业

　　当城市已经演变成包含多重行政机构和辖区的集聚地时大都市的管治变得越来越复杂，这使得全面再评价城市管治成为必要；而且大城市也需要创新的财政策略来释放迫切投资。跟往常一样，对付这些要求并无一个放之四海而皆准的策略，每个城市必须依据各自独特的情形和需求来调整管治和财政的架构；当然，其中发展和竞争力是决策的首要考虑。调查结果也显示城市管理专家认为决策重心是经济发展和创造或保护就业。调查要求受访者为影响城市决策的十大因素排序，结果显示81%受访者提及‘经济发展和就业’，73%提及‘回应市民需求’，68%提及‘考虑社区影响’。

　　基础设施决策的主要考虑是竞争力，60%受访者认为所在城市制定基础设施决策时相当重视自身吸引私营资本的竞争力。决定城市竞争力的因素比较多元，有些因素与实体资产有关，另外一些与居民对城市的贡献有关。尽管相关问题的调查结果显示仅6%受访者认为教育是决定城市竞争力的最重要因素，仅3%认为卫生保健是决定城市竞争力的最重要因素；值得强调的是城市居民的健康、教育和福利这些因素在吸引投资和实现发展上可能至少与实体的交通基础设施一样重要。

　　4-2环境关切

　　环境关切是重要的但有时为了发展可牺牲。受访者对生态因子也有高的认知：十个中有六个城市管理者认为所在城市的领导层了解基础设施决策可以发挥保护环境的关键作用，这点也从整个调查显露对环境议题的较广泛敏感性获得印证——例如，希求大运量公交方案提供更绿色的交通，或提升对可再生能源来源的重视、增加城市使用绿色能源的比例。

　　尽管如此，迫不得已时，对经济竞争力的追求通常胜过环境考量。例如，45%受访者预测城市会为增加基础设施容量而不顾环境，而且发展中国家尤其可能把扩容放在首位：约55%来自新兴和转型城市的受访者这样认为，而发达城市如斯判断的受访者比例是14%。

　　更多资源应当可用于城市贫民。目前全世界18%城市住宅是非永久性结构，且至少25%住宅不符合城市建筑法。联合国居住报告（UN-HABITATreport）称改善城市贫民生活的进展没有跟上城市化的速率。调查结果显示：仅37%受访者表示所在城市已对贫困地区进行了充分的基础设施投资，较多新兴城市受访者认为对贫困地区的投资不足。这并不表示调查中利益相关者不重视这些问题，实际上利益相关者指出教育和住房是两个极需要投资的领域；然而，新兴城市在有效处理这些议题上常常缺乏资源。

　　4-3完善管治

　　良好的实施始于良好的管治。调查中城市管理者认为制定长期战略规划是最大问题。当被问及“什么是应对挑战的最佳解决方案”时，回答‘更好地制定规划’的受访者占半数，回答‘需要更多投资’的仅占12%。在一个相关问题上，‘更好的城市管治’也被提及，受访者认为有必要提高基础设施管理和实施效率。

　　不同部门的基础设施专家认为财政是一个重要方面，城市管理者（四类利益相关者之一）认为良好的管治是获得资金和实现物有所值的前提条件，据此良好的管治是竞争力的基础，换言之，非良性的管治是实现可持续发展目标的阻碍。经合组织（OECD）的研究报告称发达国家的现行体制并未调适到平衡经济竞争力和‘宜居性’这个双重目标，指出三个主要障碍是：1）行政辖区的分割2）大都市地区地方政府金融和财政的能力的约束3）缺失透明的、可信的制定决策的流程；报告也明确了有利于大都市地区实现双重目标的一些特征，这些包括：区域范围更强势的大都市政府，大都市地区改善了政策的协调和联动，良性管治和战略规划以支撑更加可持续的城市发展。

　　此外，利益相关者还指出：城市管理必须变得更加透明和可靠；短视是特大城市发展的障碍；城市过于强调供应而对需求管理重视不足或许不足取；信息技术将会有助于提高透明度和运行。

　　4-4私营部门

　　提高效率方面，私营部门可发挥重要作用。对于私有化的看法，调查结果较混杂。总体上大多数受访者预测基础设施部门及其服务的公共属性，但多数利益相关者也对公私合作（PPP）持开放心态。约70%受访者认为PPP是施行基础设施方案的可行手段，60%认为基础设施私有化能提高效率、并且指出私有化的主要好处是增加效率而非金钱，相反，私有化的主要缺点是可能导致较高用户成本和不能完全供应广阔人口。世界银行的报告指出私有化有利有弊，因此，应当正确地私有化而不是放弃私有化，报告坚持城市有必要建立一个框架以使PPP获得成功，这包括：发展和保护竞争力，在私有化之前建立适宜的法律框架，销售流程引入和实现透明，为受消极影响的人群建立社保网络，引入创新的收费和补贴的机制以保证获得可负担的基本服务。弄对这些复杂议题，私有化才带来效率提高。

　　特大城市需要公共的领导权。利益相关者强调基础设施部门的公共属性，调查中强调加强监管的受访者比例高于赞成放权的（58%v42%）,城市管理中偏向中央化的甚于偏向去中央化的（62%v38%）。因此，政府和公共部门似乎应当致力于提供强大领导，但带领私营部门融入以管理和提高服务的效率。

　　4-5定价和收费

　　供应，定价和需求管理之间的联系一直是经济学的核心课题，它也已经成为可持续发展战略的核心。京都议定书提出的碳排放交易条款即其中一例。

　　对遭受水、燃料或交通（供应）限制的特大城市，正确定价通过激发企业界的智谋支持环境三位一体：减少，重复使用，循环使用，可发挥建设可持续的基础设施的重要作用。

　　例如北京，一个严重缺水且水价低导致极端浪费的城市，过去15年用户遭受九次提价，水价上涨3000%——虽然平均水费仍只占家庭总支出的1.8%；2001-2005年北京市的用水量减少了15%。欧盟也采取此策略，它的‘水框架指令’要求成员国2010年前完成水的定价以推动资源效率。

　　价格也影响电力使用和发电所用的燃料类型。丹麦1990年代采纳的针对化石燃料的选择性征税的政策对极大提高能源效率起到关键作用——它的能源强度或单位GDP的能源使用——比国际能源局成员国的平均值低35%，而且能源部门提供的能源总量中可再生能源比例达到25%。道路收费的交通效果更快。中央伦敦实施拥挤收费的最初六个月内，进入收费区的非豁免车辆减少了30%、之中大部分转向使用诸如公交的更可持续出行工具。

　　此类需求管理获得成功不仅仅在于向人们收费。首先，新的收费必须正确地制定；其次，这类收费需要获得政治上支持。除了利用市场机制，促进可持续性的收费并非市场驱动，例如周期性原油价格下跌更有可能是加速而非减少全球变暖。‘价格设定’和‘消费者接受’两者被误判时，这个过程是既深度政治性又代价高昂。

　　市场定价是否进一步剥夺穷人权益？为食不果腹的人们提供某些补贴服务是重要的，但是若基础设施收费设计得当，实际上主要受益者还是最贫穷的人自己。譬如伦敦，负担不起拥挤费的人也不会买汽车，而为改善公共交通及城市环境中空气质量和降低噪声所筹集的资金无需他们花费分文。

　　因此，设计得当和具有针对性的收费可导向更加可持续的基础设施（供应），从而有助于实现城市领导的三个目标：更有竞争力的城市，更好的环境，所有居民生活品质的改善。亚当·斯密说得对：正确地定价既事关经济运行也是一种道德义务。

　　5结论

　　密集、广阔、复杂，特大城市向城市规划师、城市管理者和提供基本服务及基础设施的责任人提出了前所未有的巨大挑战。显然，每个城市有自身独特性，然而研究集中发现了一些共同的议题和趋势，在不久的将来可能有助于塑造特大城市演变。

　　大多数利益相关者认为经济竞争力是重中之重。这是可以理解的：若特大城市不能创造财富和吸引投资，它们就不能产生人口激增所需的工作岗位，也吸引不了财政资源以应对巨大挑战。尽管交通基础设施被认为事关竞争力的关键领域，利益相关者经常忽略其他领域的经济重要性——特别是教育，卫生保健和基本服务、如水。

　　城市利益相关者确实在意环境考量的重要性，明确希望基础设施各部门注重采纳更可持续的措施方案；但调查也发现，迫不得已时，生态考量可能让位于实现经济增长，特别是在新兴城市、经济和生态两者还经常被视为相互冲突。

　　如何实现环保和发展的双重目标是可持续发展争论的焦点，目前尚无答案；但研究提出更加注重‘需求管理’这一理念，虽然还未获得全球认同——但可能成为城市发展更可持续的基础设施的途径之一。无法有效控制和管理很多服务的使用情况也带来税收问题，在此一个关键因素是正确地定价服务以支持可持续目标。

　　这些领域推行更加可持续的解决方案需要新的治理结构和更有效的管理。新治理结构须在基础设施的不同部门推行机能整体性解决方案，平衡城市与更广阔大都市地区的需求，并考虑基础设施各个部门之间的相互依存；这意味着需要新的、非部门化的城市管理手段。

　　提高效率方面，特大城市或许应把更多服务的经营管理（权）外包到私营部门；调查一个出乎意料的发现是多数受访者认为由私营部门营运的主要优势是提高效率而不是获得资金投入；确实需要增加私营部门投入的城市、有必要建立正确的框架以获得成功。服务所有权和营运（权）分享方面有不少可用模式供借鉴，决定进入公私合作模式前必须全面考虑后果，当以“情景-敏感”之手段对待私有化且由公共部门握有对全局的掌控（及责任）。总之，特大城市必须从各种服务的被动管理转向对基础设施的主动管理。

　　这一方面要求公共部门对各种服务具有强的掌控，另一方面要求公共部门具备实施战略性、市域范围措施以应付挑战的能力。如果综合治理模式和高效管理结构都到位，则经济吸引、环境保护和市民生活品质的目标不会相互冲突。
（GlobeScan，MRCMcLeanHazel文/屠敏之译）