新中国城市交通规划的探索与发展

【摘要】中国现代意义的城市交通规划形成于1970年代末期，在40多年的研究和实践中不断创新发展，汲取了社会、经济、管理等学科的理论和方法，逐渐形成了具有多学科融合特色的城市交通规划技术方法和面向实际需求的多层次专项规划编制体系。城市交通规划的演进与城市交通研究相辅相成，规划理念、规划技术的更新既有国外经验的借鉴，也离不开国内实践的检验与验证。本文梳理了我国城市交通规划的发展历程，分析了对城市交通规划发展具有影响的人才培养、规划研究、技术研发等方面；阐述了城市交通规划编制体系的发展演变，以及城市综合交通体系规划的编制内容；针对未来城市交通发展的不确定性和交通规划实施管理多元性，讨论了四个需要关注和研究的问题。

引言

道路网是城市形态的组成要素和骨架，中国传统的道路网规划是以城市布局形态为基础，确定道路网结构形式、道路功能和道路等级等，这种定性规划方式一直延续到新中国成立后的1950年代。虽然1950年代和1960年代，我国在道路网规划中引入了交通量的概念，但并没有改变以定性分析为主的规划模式。1970年代末改革开放政策实施后，国外的城市交通规划理念和技术开始引入我国，推动了道路网从定性规划为主到定量规划为主的发展。城市交通规划脱胎于道路网规划，但规划思路和技术方法发生了根本性改变，规划对象从道路网扩展到综合交通网，规划视角从道路布局扩展到科学地认知交通规律、合理地安排和组织综合交通系统，规划内涵从交通设施空间安排扩展到交通需求调控、交通供给结构优化、交通与土地使用关系统筹等。

中国现代意义的城市交通规划形成于1970年代末期，在40多年的研究和实践中不断创新发展，汲取了社会、经济、管理等学科的理论和方法，逐渐形成了具有多学科融合特色的城市交通规划技术方法和面向实际需求的多层次专项规划编制体系。

1  城市交通规划发展概述

1.1  1970年代以前的道路网规划

1950年代以前的城市交通规划都是赋以道路网规划的形式，这种状况在我国一直延续到1970年代末期。新中国成立初期，为配合苏联援助的156项工业项目建设，我国进行了大规模基础设施建设，在苏联专家帮助下开展了一批重点城市的城市规划编制工作，规划中参考苏联的定额指标和规划法规，定性布局道路网方案，交通概念还没有融入道路网规划之中。当时城市交通构成简单且交通量不大，道路网规划重点在主、次、支路网络和断面构成等设施布局方面。

1958—1977年，我国先后经历了大跃进、三年自然灾害和文革，城市建设几乎停滞，交通规划研究和实践处于空白时期。1978年后，随着改革开放和城市的复兴，城市交通需求呈现出快速增长的趋势，“文革”期间城市道路基础设施建设严重滞后所导致的供需失衡矛盾开始爆发，特大城市交通出现以自行车拥堵为主要特征的全面紧张局面。在这种背景下，从功能分区到道路干道的纯定性的道路网规划在规划内容和深度上，都已不能适应城市规划建设的要求。

1.2  城市交通规划的形成与雏形

1978年，北京、上海组织了城市货运车辆调查【北京市进行了全市主要运输单位3236辆汽车的全天货物流量流向调查，上海市进行了39925辆卡车全天出行的全数调查】；1981—1983年天津市先后组织了居民出行调查和货物流动调查，开启了我国交通起讫点调查的先河【1981年，《提高天津市综合客运交通能力的研究》课题组借鉴日本东京圈交通调查和规划的经验，在国内首次组织了居民出行起讫点调查，开展了交通小区划分、抽样率、居民出行相关参数和应用计算机进行居民出行需求方面的研究；1983年，《天津货物流动规律的综合研究》课题组组织实施了城市货流和货运机动车流动调查，研究了货物流动的起讫点分布、货运交通方式构成、货运车流生成及分布模型等】。居民出行调查和货物流动调查的实施，使我国城市交通研究的视野和规划技术方法发生了根本性改变，研究视野从道路设施扩展到交通生成源、生成规律和出行分布，规划方法从定性转向定量与定性相结合，需求分析实现了由依赖经验判断向基于调查数据的模型构建的转变，城市交通规划的理论方法初现端倪。

1984年深圳城市总体规划编制中，第一次把交通生成、交通分布、方式划分、交通分配“四阶段分析”方法应用于同步编制的深圳特区道路交通规划，实现了交通预测与城市土地使用规划的紧密结合，使道路网络结构与布局、道路功能等级确定有了定量依据，这一规划是我国传统道路网规划向现代城市交通规划演进的第一个案例。1980年代中后期，我国许多城市开展了城市交通规划的编制，“四阶段分析”方法成为交通规划的核心内容。这一时期，城市交通规划偏重于规划研究，通过交通分析提炼道路交通设施布局存在的问题，提出改进的建议，为城市道路设施规划布局提供定量分析支撑。

1987年，国家科委立项开展了“大城市综合交通体系规划模式研究”（“七五”科技攻关专题），对我国城市交通规划实践进行了理论方法凝练。研究提出了城市综合交通体系规划的目标结构、内容构成、规划流程、交通供需平衡的动态量化分析方法。该项研究成果对构建我国城市交通规划理论基础和技术方法体系起到了奠基的作用。

1.3  城市交通规划的理念更新

规划理念更新在我国城市交通规划演进中起到了引导性作用，总体上规划理念更新遵循了问题导向的逻辑。1980年代，我国主要问题是自行车交通量大集中、公交服务水平极低、道路设施严重不足，规划理念偏重于“增加交通设施与挖潜改造”，着重破解交通供给严重滞后的难题。1990年代，主要问题是私人汽车增长、城镇化进程加快、汽车交通拥堵开始显现，公交导向发展（TOD）、公交都市、需求管理等规划理念进入我国，规划目标转向“满足人和物的移动而不是车辆的移动”，关注如何引导小汽车合理发展、加快公共交通发展、加强交通需求管理等迫切需求，“综合互济、协同集成”成为城市交通规划建设的指针。2000年以来，为应对资源环境约束、生态环境恶化等突出问题，适应低碳和绿色发展的全球趋势，规划目标聚焦以人为本、绿色出行，规划重点转向支撑公交优先发展、强化交通系统与城市功能布局的协同融合。

1.4  城市交通规划的法规基础

国家标准《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95）于1987年开始编制，1995年颁布实施。规范明确了城市道路交通规划的主要内容，给出了城市公共交通、自行车交通、步行交通、城市货运交通、城市道路系统、城市道路交通设施的规划布局指标。虽然规范偏重于道路交通规划，缺乏对城市综合交通体系总体部署的相关规定，但为20多年来的城市交通规划提供了唯一的综合性技术法规依据【《城市综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018）于2019年3月1日起实施，同时废止《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95）】。

城市交通规划成为城市规划编制体系中的专项规划始于1990年。1990年施行的《城市规划法》，在法律层面第一次明确规定了城市总体规划应当包括城市综合交通体系。2008年开始施行的《城乡规划法》，突出了节约土地、集约发展、节约能源、公共安全、规划实施等方面的要求，也规定了城市总体规划、镇总体规划的内容应包括综合交通体系。1991年版《城市规划编制办法》和2005年新版《城市规划编制办法》，都对城市综合交通体系的具体规划内容作出了明确的要求。2010年，住房和城乡建设部颁发了《城市综合交通体系规划编制办法》和《城市综合交通体系规划编制导则》，强化了对城市综合交通体系规划的编制管理。国家法律和政府规章的演变，凸显了从宏观层面处理好城市综合交通体系与城市发展布局、功能分区、用地布局关系的要求，引导形成支撑城市可持续发展的城市综合交通系统。

2  城市交通规划研究与实践

2.1  1979—1990年：起步期

我国城市交通规划的形成与发展，是国际经验借鉴与国内研究及应用实践融合的结果。1950年代，我国高校借鉴苏联高校的学科设置模式，在土木工程专业下开设城市道路与交通方向课程，开启了道路规划设计与建设的人才培养。1979年美籍华人张秋先生在国内举办交通工程讲习班，对我国交通工程学科的发展起到重要的推动作用，也把国外交通规划的相关理论和方法引入我国。1979年后，同济大学、东南大学、北京工业大学、长安大学等高校在传统土木工程学科基础上相继成立了交通工程教研室，创办了交通工程专业，城市交通规划被列为交通工程学科的教学内容和培养方向。

1979—1981年，我国相继成立了中国建筑学会城市规划学术委员会大城市交通学组、上海交通工程学会、北京交通工程学会等学术团体，开始对交通工程和城市交通进行全面系统的科学研究和学术研讨。交通工程专业的创办与学术团体的成立，为我国城市交通规划人才培养及学术研究奠定了基础。1979年，中国建筑学会城市规划学术委员会大城市交通学组研究提出了交通规划与城市规划密切结合的综合治理理念，重点研究了改善利用现有道路系统、提高通行能力的措施和方法，对后来我国交通工程技术城市交通规划理论和研究起到了重要的铺垫。

1980年代初期，我国借鉴日本东京圈交通调查经验，在天津组织了居民出行调查，形成了我国居民出行调查的基本范式，并在1980年代中后期一系列调查实践的基础上逐渐加以完善，初步建立了以交通起讫点调查为基础，以“四阶段分析”为核心的城市交通规划的基本理论和技术方法框架。

我国城市交通规划的演进与城市交通研究相辅相成，规划理念、规划技术的更新既有国外经验的借鉴，也离不开国内实践的检验与验证。1980年代初中期，我国大规模道路基础设施建设，不仅促进了众多城市编制了城市交通规划，而且推动了城市交通的综合性研究，包括城市交通政策【中国城市规划设计研究院主持开展了城市交通运输的发展方向问题研究，共17个单位参加研究，其研究成果纳入《中国技术政策——城乡建设》（国家科委蓝皮书第6号），1985年发布】、交通规划技术、交通管理技术等各个方面。

2.2  1990—2000年：成长期

这一时期，随着城市改革开放的步伐加快，原有的交通矛盾尚未解决，又迎来了规划建设的高潮；而1990年代后期城市中家用汽车的快速增长，也给城市交通发展提出了新的要求。面对城市交通日益复杂的发展态势，战略与政策研究再次成为国家的重点，1992—1995年，我国与世界银行合作开展了“中国城市交通发展战略研究”，形成了对我国城市交通规划建设具有深远影响的《北京宣言：中国城市交通发展战略》，宣言的核心内容归纳为五项原则、四项标准和八项行动【五项原则应当用于指导与中国当前社会经济发展相适应的城市交通的规划、建设和运行：交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动；交通收费和价格应当反映全部社会成本；交通体制改革应当在社会主义市场经济原则指导下进一步深化，以提高效率；政府的职能应当是指导交通的发展；应当鼓励私营部门参与提供交通运输服务。交通发展的政策和规划应当符合四项标准：经济的可行性；财政的可承受性；社会的可接受性；环境的可持续性。与五项原则和思想标准相适应，建议实施八项行动（不分先后）：改革城市交通运输行政管理体制；提高城市交通管理的地位；制定减少机动车空气和噪声污染的对策；制定控制交通需求的政策；制定发展大运量公共交通的战略；改革公共交通管理和经营；制定交通产业的财政战略；加强城市交通规划和人才培养】，构成了城市交通政策和交通规划制定应遵循的价值观和方法论。

城市交通规划专项研究也取得了很大进展，国家“九五”科技攻关计划立项开展了专项研究，其中，“大城市停车场系统规划技术”专题研究第一次系统探讨了我国城市化和机动化进程中解决城市停车问题的途径与方法，建立了城市中心区停车政策模型、停车场车流分析模型，形成了停车场布局规划技术方法，制定了城市建筑物配建停车标准等，依据研究成果制定了《城市停车场规划导则》。这项研究通过示范应用，对推动我国停车规划编制工作和停车场建设产业化起到了积极的作用。“城市道路交通发展决策关键技术”专题研究则系统研究了我国城市机动化发展规律与趋势、城市土地使用与交通模式关系、道路网规划建设、道路交通系统功效评价方法和指标体系等，形成了与我国城市交通规划建设相关的技术经济政策和评价方法。

在这一时期，城市交通模型技术研究逐步深入，由借鉴为主转向自主研发。北京、上海、广州等城市先后开展了多种形式的国际合作，利用国外咨询公司的技术和经验，进行城市交通分析模型研究和模型体系构建。1987—1990年，上海与美国巴顿·阿希曼公司合作，以引进的分析工具EMME/II为平台，建立了上海市交通模型。1990年，北京与香港政府拓展署合作进行了LOTU模型的移植和开发，之后在执行中英政府科技合作协议时，又与英国的MVA公司合作，引进了TRIPS交通规划软件包，开发并建立了北京市城市交通规划战略模型。1993年，广州市政府与世界银行指定的MVA公司合作，开展了“广州市交通规划研究”，建立了广州交通规划分析模型。这三个城市开展的国际合作研究，对我国城市交通规划模型技术研发起到了重大的推动作用，也促进了我国城市交通规划分析工具的研发【1996年，在国家“863”计划支持下，中国城市规划设计研究院主持开展了“GIS支持下城市交通需求分析软件系统开发”，研发了基于GIS技术的交通模型体系和分析工具。东南大学王炜教授团队基于长期的规划实践，研发了“交运之星—Transtar”软件】。

2.3  2000年至今：转型期

城市交通规划既是城乡规划不可分割的重要内容，又是交通工程学科研究的重要分支。城市交通规划理论研究和实践探索更加广泛，城市交通规划的内涵和外延在城市交通需求大幅度增长及交通矛盾激化的新形势下，都发生了深刻的变化。2000年以后，城市交通规划作为城市重大交通基础设施建设依据在国家相关政策中有了更加明确的规定【国办发[2003]81号《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》中，要求“拟建城市轨道交通项目的城市，应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制定城市轨道交通建设规划”。国办发[2005]46号国务院办公厅转发的建设部等部门《关于优先发展城市公共交通的意见》中，要求“以公共交通为核心，通过编制实施城市综合交通体系规划、公共交通专项规划和轨道交通建设规划，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式”】，城市交通规划的编制开始重视政策导向和实施方面的具体安排。上海、北京组织开展了城市交通发展战略研究，成为城市政府指导制定和实施交通规划、交通政策及实施计划的纲领性文件【2002年上海发布了《上海市交通白皮书》，2004年北京发布了《北京交通发展纲要》】。面向城市综合治理的实施性交通规划更加受到各地政府的青睐，停车规划、枢纽规划、公交线网规划、交通设施与管理规划、交通优化设计与交通组织等专业性规划，都逐渐被纳入城市交通规划编制体系。在规划理论方法上，交通工程学与城市规划学的结合更加紧密，信息技术、大数据技术、互联网技术等快速发展给城市交通规划研究与实践注入了新的活力。新技术应用弥补了传统交通调查和规划方法的缺陷，通过大数据可以深入刻画城市交通需求生成、交通出行行为、交通空间分布、设施使用效能等，使得交通需求分析不再局限于“四阶段分析”的基本框架，出行链、服务链等新的分析方法正在越来越多地应用于城市交通规划之中。

总体上，城市交通规划在调查方法、数据分析、模型精度、预测技术、战略研究、规划理论、交通设计方面进行了广泛的探索研究，在理论方法上与交通工程、信息技术、智能技术等学科进行了深度交叉融合研究。城市交通规划面对的不再是静态不变的网络和设施，而是以人和物流动为核心的综合交通大系统，交通与城市空间结构、土地使用、交通行为、智能服务、生态环境、运行控制等方面的耦合机理和协同关系，都已成为研究的重点和方向。

3  城市交通规划编制体系

自1970年代末以来，我国城市交通规划经过40年的理论探索与实践，已逐渐形成具有我国特色的规划编制体系和编制内容。40年来，在我国城市发展进程中，城市空间扩张和城市功能集聚所引发的交通需求增长迅猛，城市主导交通方式从1980年代的自行车为主演变为机动车为主，无论是需求特征还是供需结构都发生了根本性变化。

在这一变化进程中，城市交通规划的结构与内容呈现出聚合、分蘖、整合、调整的递进演化特征。一是早期的规划偏重于规划研究，在单一的规划中聚合了几乎所有的城市交通规划内容，包括宏观、中观、微观各个层面，以及规划、建设、管理各个方面，使得规划编制内容越来越庞杂，执行主体难以界定，规划实施难以落地。二是为应对城市的规划建设重点变化，城市交通规划逐渐由单一的规划形式分化为有明确指向的多种形式的规划，包括战略规划、综合交通规划、公共交通规划、停车规划等；虽然规划种类增多，但规划编制的思路与方法并没有改变，规划内容依然包含了从宏观到微观、从设施布局到运行管理的众多内容；各个规划之间的关系混乱、目标不一致，规划实施缺乏协调。三是随着相关规划法规和技术规范的完善，城市交通规划的系统性、层次性得到进一步整合调整。

城市交通规划结构与内容的变化一直围绕两个目标展开，一是强化与城市规划体系的衔接，支撑城市规划布局和功能安排；二是统筹城市交通自身各系统的资源配置与优化，即规范不同层次、类型的交通规划分工与传承关系。基于城市规划建设管理机制和阶段划分，城市交通规划编制体系由三方面构成：一是城市综合交通体系规划，作为城市总体规划的专项规划，支撑城市总体规划的编制；二是城市交通专项规划，作为城市综合交通体系规划指导下的中近期专业性规划，支撑控制性详细规划编制和政府工作计划安排；三是城市建设项目交通影响评价【严格讲不属于城市交通规划内涵的范畴，但与城市交通规划实施管理有密切的关联性】，支撑城市规划建设管理（图1）。

图1  城市交通规划编制体系

4  城市综合交通体系规划

在城市交通规划编制体系中，城市综合交通体系规划是具有宏观性、战略性的上位规划。住建部印发了《城市综合交通体系规划编制办法》《城市综合交通体系规划编制导则》，确立了城市综合交通体系规划是城市总体规划的重要组成部分，是编制城市交通设施单项规划、客货运系统组织规划、近期交通规划、局部地区交通改善规划等专业规划的依据。其规划年限、规划范围与城市总体规划一致，要求与城市总体规划同步编制，相互反馈与协调。

城市综合交通体系规划旨在科学配置交通资源，发展绿色交通，合理安排城市交通各子系统关系，统筹城市内外、客货、近远期交通发展，形成支撑城市可持续发展的综合交通体系。规划编制突出区域协调、交通发展模式、交通体系组织等政策导向和策略层面的内容，重点解决科学配置资源、优化土地使用与交通模式的方向性问题，引导和支撑城市空间拓展及功能布局。确定城市综合交通发展的总体目标，以及各交通子系统的发展定位和发展指标。重点安排影响城市发展总目标的重大交通基础设施布局，以及支撑城市空间结构的基础交通网络。

城市综合交通体系规划包括三部分内容：整体规划、分系统规划和规划实施。

（1）整体规划由交通发展战略、综合交通体系组织两部分组成。交通发展战略聚焦政策和策略层面的研究，根据城市社会经济发展和城市发展目标，优化选择交通发展模式，确定交通发展与市域城镇布局、城市土地使用的关系，制定综合交通体系发展目标、分区发展目标、交通方式结构，提出交通发展政策和策略。综合交通体系组织的核心是搭建一个完整的功能体系，依据城市综合交通体系总体发展目标和交通资源配置策略，统筹城市综合交通体系功能组织，提出规划布局原则和要求。

（2）分系统规划包括对外交通系统、城市道路系统、公共交通系统、步行与自行车系统、客运枢纽、城市停车系统、货运系统、交通管理与交通信息化等八个部分。分系统规划遵循整体规划确定的总体发展目标、资源配置策略，重点安排各种设施的总体布局，确定用地控制指标，以及与各分系统规划管理相关的具体对策。

（3）规划实施由近期规划和规划保障措施构成。近期规划依据城市近期发展目标和城市财政能力，遵循针对性、必要性、可行性原则，提出近期交通基础设施安排和实施措施。规划实施保障措施制定着眼于系统性、有效性、可操作性，重点确定规划实施的管理机制，以及保障规划实施的技术经济政策和对策。

5  问题与展望

40年来，城市交通规划在研究和实施方面虽然取得了显著的进展，但也存在不少问题，突出反映在规划管理不落实、规划编制概念化、规划内容泛化等方面。整体上看，城市交通规划缺乏规范性管理、编制层次错乱、交通专项规划编制比较随意等现象比较突出，使得城市交通规划的研究属性大于规划属性，规划的指导性和实施性不强。城市交通规划服务于城市规划建设和城市交通发展，面临的问题十分复杂，针对交通发展不确定性和交通规划实施管理多元性，其规划理论、方法、技术仍需在实践中不断充实完善。而且，随着管理体制改革的深入，规划编制管理也有待进一步厘清。总体上，城市交通规划未来发展需要重点关注和研究以下问题。

（1）加强交通规划编制体系建设。进一步研究城市综合交通体系规划与城市空间规划的衔接关系，规范与城市建设管理密切相关的城市公共交通、城市轨道交通线网、城市停车等专项规划编制，适应城市规划管理体制的变化。

（2）强化对城市社会经济发展和公众出行的需求分析。以城市为本体，挖掘交通演化客观规律；以需求为导向，研究大数据、互联网+、车联网等在交通规划中的技术应用；以可持续发展为宗旨，统筹谋划城市与交通协同发展的整体方案；以公共利益和民生为核心，处理好长远规划与近期规划、规划目标与现实需求的关系。

（3）遵循可持续发展和包容发展的宗旨，把支撑我国城镇化发展战略，构建与城市空间布局相适应、与土地使用相融合、与资源环境相协调的城市综合交通体系作为城市交通发展的总目标，统筹协调不同交通参与者的交通需求、权益和设施安排。

（4）推进城市规划、交通工程、交通经济、生态环境、社会人文等多学科交叉融合，深化城市交通规划理论与技术研究，用创新的理论方法谋划解决城市交通实际问题的规划“蓝图”。

作者：马林，中国城市规划设计研究院，教授级高级工程师；中国城市规划学会城市交通规划学术委员会主任