交通部公路科学研究院院长周伟:交通战略选择与转型

　　发展现代交通运输业

　　---中国交通发展的战略选择与转型

　　我国交通发展目前正处于关键时期，一方面，工业化、城市化、机动化快速发展所产生的巨大需求给交通运输发展带来了难得的机遇；另一方面，资源环境压力和公平、安全问题凸显，也使交通发展面临严峻地挑战。我们的任务，就是要找到一个新的途径，在不断满足人们日益增长的多层次、多样化运输需求的同时，实现交通发展与资源环境的和谐统一。

　　图1 交通发展的微笑曲线

　　一、我国交通发展的阶段性特征

　　站在新的历史起点上，分析新时期我国交通发展的阶段性特征，归纳起来有如下几点。

　　（1）交通需求进入了快速变化期

　　目前我国已经进入人均GDP1000－4000美元的发展阶段，从世界交通发展规律看，这一时期交通运输需求总量仍在快速增长，结构不断升级，服务要求提高，交通需求进入了快速变化期。一是产业结构和消费结构升级，货运需求正在发生结构性变化；二是城市之间、城乡之间人员与物资流动性显著提高，对客运的安全、便捷和货运的经济、可靠等服务要求越来越高。三是构建和谐社会，社会公众对交通运输服务的均等化要求进一步提高。四是我国经济融入全球化进程，降低运输成本已经成为提升国际竞争力和增强经济活力的有效途径。

　　（2）交通发展正处于建设关键期

　　经过20余年的快速增长，我国交通基础设施面貌发生了巨大变化，骨干交通网络基本形成。但总量不足、结构不尽合理的问题依然突出。参照发达国家交通发展历程来判断，我国还要持续15年左右时间，才能完成大规模交通基础设施建设的任务，形成比较完善的交通运输网络；才能结束像西方发达国家经历过的快速发展期，进入到相对稳定的发展时期。

　　根据清华大学、交科院“交通与发展研究”课题的测算，我国公路建设投资在未来10年的年平均增长率只有保持在10%左右（扣除价格因素），即以现价计算的年均投资额接近1万亿元，交通资本存量占社会总资本的存量的比重，才能接近美国70年代末交通进入平稳发展时期的水平，达到与社会经济的协调发展。因此，未来一段时间仍然是交通基础设施建设投资的高峰期。

　　（3）交通发展仍处在战略机遇期

　　当前，我国交通发展仍处在战略机遇期。一是我国正在加快全面建设小康社会的进程，经济处于上升期，对交通运输需求非常旺盛；二是国家把扩大内需、调整经济结构和转变增长方式作为经济发展的重大任务，明确优先发展运输业，提出了《物流产业发展振兴规划》，为交通发展提供了重大的政策机遇；三是国家在实施区域发展战略决策中，都把加快交通基础设施建设置于基础性、战略性的位置，明确提出要建设综合交通运输体系，加快推进区域交通一体化；四是地方对交通发展积极性仍然很高，各级政府高度重视交通基础设施建设；五是科学技术发展日新月异，其最新成果将对交通运输这一传统产业产生广泛而深刻的影响。这些都表明，新时期交通发展仍然有许多良好的机遇，为继续加快交通发展创造了有利的外部环境和条件。

　　（4）交通发展已进入矛盾凸显期

　　近年来，土地岸线资源、能源及环境问题开始凸显，成为交通发展的重大制约因素；交通发展中的一些深层次问题也逐步显现，交通与社会经济发展一样进入了矛盾

　　凸显期。突出矛盾主要表现在：

　　一是交通发展需要占用大量土地，用地矛盾突出。我国是一个耕地面积严重不足的国家，人均耕地面积还不到0.1公顷（即1.49亩，2005年底统计数据），不足世界平均水平的40%，节约土地已成为我国的一项基本国策。交通建设需要占用大量的土地，甚至是宝贵的耕地。根据未来公路的发展规划预测，2005－2010年期间公路建设年均占地约23万公顷（350万亩，含农村公路）；2011－2020年期间年均占地约20万公顷（300万亩，含农村公路）。有限的土地供应量将难以满足巨大的交通用地需求。

　　二是交通能耗大幅度增长，加剧了能源紧张状况。1999－2004年间，全国运营车辆的油耗总量增长69.5%，年均增长率为13.9%，其中柴油消耗量增长1.43倍，年均增长率为19.4%。目前，交通油品消耗已占全国石油消耗总量的40%，而我国正处在汽车加速进入家庭的时期，能源消耗量仍在快速增长，以现有能源消费结构和能耗水平，能源供应无法满足未来交通发展需要。

　　三是交通污染排放不断增加，环境问题突出。有关研究显示，2003年全国汽车的CO、HC和NOX排放量分别比1995年增加1.05、1.51和2.01倍，对城市大气污染的平均贡献率为50％以上，目前有些大城市的这项贡献率已高达80％左右。据粗略估算，全国大气污染造成的经济损失相当于全国GDP的3%-7%,其中机动交通污染损失的贡献率约占30%以上。如果交通污染扩大的趋势得不到有效遏制，将影响到国家减排目标的实现。

　　四是交通发展政策调整和体制机制改革滞后，社会矛盾加剧。随着收费公路规模的扩大，站点较多、标准较高，增加了居民出行费用，加重了道路使用者负担，已成为社会关注的焦点，受到越来越多的质疑。此外，交通管理体制还不能完全适应交通发展的需要，尤其是公路(包括高速公路)管理体制、公路养护体制、城乡交通一体化体制以及收费公路体制、投融资体制、行政管理体制等都处在改革的攻坚阶段。

　　以上交通发展的阶段性特征归纳起来，正如2008年全国交通工作会议部长报告指出的：一是公路水路交通基础设施建设成效显著，但规模总量仍显不足，交通结构不尽合理；二是公路水路交通运输快速发展，但部分领域资源利用效率不高，发展方式比较粗放；三是交通行业具备一定的发展实力，但创新能力仍显不足，核心竞争力仍需提升；四是行业管理初步适应建立社会主义市场经济体制的要求，但管理能力和服务水平还比较低，体制机制性障碍仍需进一步消除。

　　二、交通发展的效用理论和阶段性分析

　　借用经济学中的效用概念，可以解释交通运输对经济社会发展的响应及阶段性特征。我们定义：交通的社会效用就是社会对交通发展促进经济发展和社会进步的满意程度。这里所讲的社会包括了社会机构和公众。交通的社会效用由正效用和负效用两部分组成，正效用主要体现在支持经济增长、促进社会进步、提高人民生活水平、推动市场统一、扩大对外开放、保障国家安全等方面；负效用则主要体现在交通拥挤、资源消耗、环境损害、交通事故以及政策异化等负外部性影响方面。交通运输的正负效用之差就是交通的总社会效用。交通发展的目标，就是追求社会效用的最大化。

　　交通运输社会效用的变化，可以抽象绘制成图2所示的曲线，水平轴代表要素投入，纵轴代表交通发展的社会效用，和分别反映了一定技术、管理和资源环境约束下交通的正效用和负效用随要素投入发展变化的状况。交通的正效用一般呈现为“S”型曲线的变化规律，由理论分析可知其基本特征是由前一阶段的边际效用递增，逐渐演变到边际效用递减，具体的物理含义就是单位要素投入所带来的交通正效用增加值先是增加的，随后会逐渐减小。

　　交通的负效用一般呈现为指数曲线的变化规律，在要素投入量不大时其值

较小，但随着要素投入的增加到达一定数量时，其值会急剧上升。在两曲线的交点C的左边，正效用曲线始终处于负效用曲线的上方，所以这一阶段用于交通发展的要素投入所带来的社会效用就始终为正；当超过C点后，由于正效用小于负效用，所以交通发展的社会效用就会出现小于零的情况（如超过了资源、环境的限制）。

　　依据正效用曲线和负效用曲线的变化情况，我们可以把交通的发展过程划分为三个阶段，具体如下：

　　第一阶段（OA），总社会效用起步期，对应于交通发展初期。这个阶段的主要特征是交通正效用显著高于负效用，因此交通总社会效用为正，并呈逐渐增大趋势。这个阶段交通基础设施尚没有展开大规模建设，网络覆盖率很低，汽车基本没有进入家庭，交通只能满足较小规模的生产和较低水平的生活需求。交通基础设施规模较小，运输总量不大，交通发展的正社会效用增长较快，而负社会效用很小，几乎不用考虑。

　　第二阶段（AB），总社会效用成长期，对应于交通加快发展阶段。这个阶段交通发展的正社会效用快速增长，同时由于占用资源规模迅速扩大、环境影响明显增加、交通事故损失逐步上升等负外部性问题的出现，交通的负社会效用开始较快增长。这个阶段交通的社会正效用增长显著快于负效用增长，社会总效用逐步增加到最大值。这一阶段对应的是交通进入大规模建设时期，网络逐步扩大，运输能力同步增长，汽车开始进入家庭，交通快速发展，需要努力适应经济社会发展对交通网络规模和运输能力的要求。

　　第三阶段（BC），总社会效用衰减期，对应于交通网络形成阶段。这个阶段，交通的正社会效用增长减缓。同时伴随着交通发展带来的资源占用、环境影响、交通事故损失等问题的日益突出，以及许多曾经行之有效的政策产生的变异，交通增长的负效用急剧上升。此阶段，交通的社会总效用仍然为正，但却逐步从最大趋向于零。这个阶段对应的是交通基础设施大规模建设完成期，网络逐步扩大并趋于完善，运输能力迅速提升，汽车全面进入家庭，需要满足工业化发展和现代社会生活的大运量、多层次、多功能的交通需求。

　　在第三阶段之后，交通发展的负效用增长速度始终处于高位，如果继续依靠传统的增长方式，就会出现超过资源供应和环境承载能力的情况，交通的社会总效用将转正为负。这是在交通发展过程中必须要加以避免的。

　　世界交通发展的经验表明，发达国家处在第二阶段后期时，已经开始充分认识到交通负效用迅速增长带来的问题，突出强调安全、环保、节能、循环经济、需求管理等新的发展理念，通过体制机制创新和政策引导，大力支持高新技术，如智能交通系统、现代物流技术、材料再生技术以及车辆节能减排技术等的开发与应用，使正效用曲线向上延伸，负效用曲线向后推移，大幅度提高了交通发展的社会正效用，拓展了交通发展的新空间。正因为如此，发达国家在交通发展的第三阶段实现了发展方式的转变，成功避免了总社会效用不断减少的趋向，更没有出现社会效用为负的情况。

　　对比分析我国交通现阶段呈现出的基本特征，可以判断我国交通发展目前大致处在第二阶段向第三阶段的过渡时期。基础

　　设施正在加速成网，交通供给质量明显提高，交通发展的正效用还在快速增加。但与此同时，交通发展对土地占用、环境影响以及能源消耗所带来的负效用逐渐凸显，曾有力促进交通发展的一些政策措施的负面影响也在凸显（比如收费公路政策），交通发展的空间受到挤压。因此，无论从实现经济社会发展和交通可持续发展的客观需要，还是从尊重客观规律和借鉴国外成功经验的角度出发，进入这个发展阶段，交通都迫切需要转变发展观念，创新发展模式，在继续重视提高交通正效用的同时，积极减少交通发展的负效用，实现交通产业的全面转型，走可持续发展的道路。

　　三、交通产业转型--现阶段我国交通发展的战略选择

　　如前所述，当前我国交通发展正处于正效用增速减缓、副效用增速加快的矛盾交织阶段，机遇与挑战并存，希望与困难同在。因此必须以科学发展观为统领，站在新的历史起点上，谋划新的发展思路。这就是交通产业转型的战略背景。但是，能否顺利实现转型，采用什么样的方式转型，需要全面分析交通产业所处的经济社会环境及其自身的发展基础，解决交通发展的战略选择问题。我们可以采用SWOT分析方法，通过考察交通产业发展的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、机遇（Opportunities）和挑战（Threats），来进一步分析交通产业转型的充分必要条件，论述交通产业转型的必要性和可行性。

　　表1列出了交通产业转型的外部环境因素，分为外部机遇（O）和外部挑战（T）。外表2列出了交通产业转型的內部条件因素，分为内部优势（S）和内部劣势（W）。根据SWOT分析方法，在完成环境因素分析和SWOT矩阵的构造后，便可以制定出相应的发展策略。制定策略的基本思路是：发挥优势因素，克服劣势因素，利用机会因素，化解挑战因素；考虑过去，立足当前，着眼未来。运用系统分析的综合分析方法，将排列与考虑的各种环境因素相互匹配起来加以组合，可以得出交通产业未来发展的可选择的发展策略。主要有：

　　-——增长性战略，即依靠内部优势去抓住外部机遇的战略。这正是当前我国交通发展采用的策略战略。如果采用这种策略，就是继续加大投资基础设施建设，持续增加交通的正效用，但是由于负外部性急剧增加，土地等因素成为刚性约束，这样的发展方式难以为继。

　　——防守型战略，即直接克服内部劣势，避免外部挑战的战略。具体到交通产业，核心是挖掘潜能，通过大幅缩减建设规模、提高现有交通资源的效率来发展，这样虽然可以降低负外部性，但是交通网络建设将错失历史机遇，交通制约经济社会发展的局面有可能重新出现，届时对经济社会的负面影响将难以估量；

　　——转型式战略，即利用外部机遇来改进内部劣势，以及利用內部优势来应对外部挑战的战略。具体到交通产业，这种策略的核心就是一方面抓住机遇，适度扩大交通网络规模，改善交通运力结构，拓展交通服务范围，增加交通服务能力；同时，高度关注资源和环保，借助科技进步改造传统产业，协调发展交通建设和运输，充分利用交通资源，提高生产效率，增加有效供给。

　　在上述三种战略中，转型式战略不仅可以满足交通需求，继续提高交通正效用，而且可以减少资源占用和环境污染，降低交通负效用，拓展交通发展空间，使得交通发展的总效用达到最大。因此，在当前的发展环境下，采用转型式发展战略就是一种最佳选择。

　　国际经验表明，现代交通发展需要经历从建设到服务、从单一到综合、从重视提高交通发展的正效用到提高正效用和减少负效用并重、从传统到现代的发展阶段。尤其是21世纪以来，发达国家的发展理念、发展战略都有很大调整，更加主动服务于经济发展和公众生活的交通需求，从单一运输方式管理转变为多种运输方式的一体化管理，增进各种运输方式间的无缝衔接，实现客运的零换乘，使交通运输更好服务于社会公众安全便捷的出行；从发展运输业扩展到发展现代物流业，大幅降低交易成本，增强国家竞争力，从更高的层面服务于经济社会发展大局。当前，我国经济发展已进入加速发展服务业阶段，交通需求正在发生深刻变化，因此，按照努力做好“三个服务”的要求，推进交通由传统产业向现代服务业转型，符合世界经济发展趋势和交通自身发展规律，是时代进步的必然要求，是经济社会发展大局的客观需要，也是交通运输业抓好机遇、实现科学发展的现实需要。

　　四、交通产业转型的基本内涵

　　综上所述，推动交通产业转型，就是要适应国家调整经济结构、转变发展方式、加快发展服务业的要求，依靠高新技术、现代管理方法以及现代经营方式和组织形式，来改造和提升传统的交通运输产业，并向上下游延伸产业链，拓展服务，形成新型的交通运输产业体系（如现代物流业等），走资源节约、环境友好的发展道路，促进综合运输体系发展，推进现代交通业的发展进程，使交通成为新时期国家经济发展的战略重点。其实质就是发展现代交通运输业，实现交通发展的革故鼎新。

　　由此可见，“转型”是新时期交通发展的新战略，从根本上讲仍然是为了发展，而且是更好地发展。历史地看，转型战略是对已有发展战略的继承，由“传统”到“现代”，充分体现了发展的要求；从现实看，转型战略又是对已有战略的升华，由“传统产业”到“现代交通运输业”，更多反映出由“物化”追求向“服务”追求的转变。

　　五、交通产业转型的根本途径---“三个转变”

　　交通由传统产业向现代服务业转型，是新时期交通行业的深刻变革，关键在于促进交通发展方式的根本性转变。即努力做到“三个转变”：交通发展由主要依靠基础设施投资建设拉动向建设、养护、管理和运输服务协调拉动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向科技进步、行业创新、从业人员素质提高和资源节约环境友好转变；由主要依靠单一运输方式的发展向综合运输体系发展转变。

　　第一个转变是针对我国交通增长长期过于依赖投资建设提出的。过去，交通基础设施严重短缺，是经济社会发展的瓶颈，不加快基础设施建设难以满足经济社会发展需要，在当时情况下，交通部门在建设上投入精力多一些，是必要的，也是符合经济社会发展实际的。但交通基础设施的功能要通过运输服务来实现，有了好的基础设施，没有高效优质的运输服务，不是全面的发展。所以说到了现阶段，在发展内涵上，必须坚持交通建设与运输服务并重，统筹交通建设、养护、管理、运输的协调发展。

　　第二个转变是针对交通增长中过于依赖物质资源投入提出的。有关资料显示，我国目前交通科技成果推广率为40%左右，转化率为20%－30%，远低于发达国家水平；标准规范体系仍显滞后，如现有标准规范体系中运输服务标准、安全标准、资源节约、环境保护等方面比重偏低，有待进一步补充完善；高层次、高技能人才短缺，人才资源的地区分布不均衡，据统计，西部地区交通投资约占全国的22%，但专业技术人员仅占全国的17%。这些都说明实现这个转变，我们还有很大潜力。

　　第三个转变是针对公路水路交通与其他运输方式衔接不够、运输效率不高的问题提出的。在交通基础设施总量不大、能力不足、没有形成网络时，各种运输方式独立发展，发挥各自技术优势，为经济社会提供运输服务，这是世界各国交通发展的普遍规律。但当各种运输方式各自形成一定规模网络后，实现网络的有效衔接、运输资源的优化配置、运输效率有效提高，又成为发展的必然要求，也是世界交通发展的共同趋向。我国交通发展已经进入这个阶段，各种运输方式都初步形成了网络，在继续扩大和完善网络的过程中，必须走向相互衔接、相互融合，建立综合运输体系，发挥交通网络的最大效益，为经济社会提供高效优质的运输服务。

　　转型战略突出强调的是跳出行业看行业，依据经济社会发展的要求来求发展，从交通运输的本质属性出发来谋发展。这是交通工作贯彻落实科学发展观的本质要求，也是实现交通又好又快发展的必由之路。

　　交通由传统产业向现代服务业转型，既是一个十分复杂的重大命题，也是一个客观的实践问题。对其规律性的把握，尚有一个长期的过程。要在理论上有所建树，在转型的重点、方向、策略、方式上有所突破，还需付出极大的努力。

　　交通部公路科学研究院周伟院长最新报告

　　周院长在第二届交通运输工程国际会议（2009.7月）上的主题报告

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