城市停车问题研究与武汉缓解停车难的具体实践

停车难是城市社会经济快速发展和居民生活水平大幅提升带来的产物，是世界各大城市在发展过程中普遍面临的难题之一，已成为一种“城市病”，近几年国内社会各界普遍越来越关注交通问题、停车问题，国家、地区各级部门也在积极探索、实践治理停车问题。本文是基于武汉市停车问题治理而进行的研究和思考。

一、城市停车现状及问题特征

1. 小汽车进入家庭步伐加快，城市停车需求猛增

伴随城市机动化水平高快速发展，截至2017年底，全国机动车保有量达3.10亿辆。全国有53个城市汽车保有量超过100万辆，24个城市的汽车超过200万辆，其中北京、成都、重庆、上海、苏州、深圳、郑州7个城市的汽车超过300万辆。并且汽车占机动车的比率持续提高，近五年全国汽车占机动车比从54.93%提高至70.17%，已成为机动车构成主体，私人机动化特征越来越明显。

图1  各城市机动车保有量统计表

2. 公共交通服务水平有限，小汽车使用频率加剧

在城市功能尚未完善、公交服务水平还未达到一定程度时，居民出行对小汽车的依赖性较强，如武汉市公交出行比例仅占全出行方式的30%左右，与国际发达城市60%至80%的公交出行比例相比，武汉市的公交服务水平尚有很大的提升空间。利用小汽车进行短距离出行的比例也较高，居民5公里内出行比例占到近37%，买菜、看电影、理发等日常生活需求也需通过小汽车解决。

3. 早期城市规划预判不足，停车设施历史欠账较多

伴随着城市发展，城市规划等相关法规条例也不断随着经济发展发生变化，国内城市早期普遍停车配建水平较低，1988年以前国内没有配建停车位相关规定；2000年前后国内城市陆续提出配建指标要求，但标准较低，基本为0.2-0.5位/户；在2014-2015年期间，北京、上海、深圳、武汉、杭州等城市均对配建水平进行了大幅调整，达到1-1.2位/户，其中二线城市的调升幅度超过了一线城市。

图2  国内主要城市住宅、商业停车配建指标调整对比图

4. 老城区建筑密、土地贵，公共停车场建设困难

虽然各个城市近几年均在不断提高配建指标，但仅能满足开发建设区的新增车辆的停车需求，对历史欠账多、缺口较大的老城区停车矛盾依旧突出。这些地区很难通过新建、改建有效增加配建泊位。主要是受到建筑密、容量大、土地贵等限制，建设公共停车场土地拆迁成本高、难度大，主城区停车缺口难以弥补，矛盾日益突出。单纯的依靠政府投资建设力量略显单薄，难以持久，建设模式上亟需寻求突破。如武汉市游艺路公共停车场，总投资成本3亿，其中拆迁费高达1.7亿元。如杭州市文辉大桥东公共停车楼，土地最终成交价1668万元，平均地价高达381万/亩，总投资5500万元。

5. 城市建设资金需求大，停车场投入仍显不足

在近几年的城市基础设施建设中，大部分建设资金投入到轨道交通建设、城市道路建设、市政基础设施等交通设施建设中，停车场建设投入少之又少，而且因停车场投资回收慢导致社会资本参与有限，停车场建设总体发展动力极度滞后。如武汉市2017年城建资金计划投资1138亿，其中交通项目投资774亿，占比68%。但停车场投资仅2.4亿，占总资金比2‰。南京市2017年城建资金687亿，其中停车场投资8亿，占比1.1%。

二、缓解城市停车难的经验及做法

1. 推动出台优惠政策，鼓励和支持停车设施建设发展

近几年，国家发改委、住建部、国土资源部等部门连续出台了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础[2015]1788号）和《进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》（建城[2016]193号）等系列文件，进一步对规划、建设、管理、投融资模式、智能化、信息化、安全、监管等提出了要求。武汉市全面贯彻落实国家政策，结合本地实际情况研究相应的政策条例，同期出台了《市人民政府办公厅关于加快推进我市停车设施建设的通知》（武政规〔2015〕7号）和《武汉市停车设施建设管理办法》（武土资规规[2015]4号）等政策，明确了新增停车设施的项目立项、规划审批流程、供地政策、规费减免、工程建设审查等程序及内容有，效指导了停车建设发展，加快推进了停车规划建设工作。

供地政策方面，对单一功能的公共停车设施项目的供地程序进行了进一步明确，根据核发的建设项目选址意见书或规划设计条件，原则上按街巷用地（公共停车场）划拨或者协议出让方式供地。公共停车设施容积率大于2.0的，超出2.0的部分不再计收政府收益。此项鼓励政策为企业减轻了部分负担。

利用自有用地建设停车设施方面，明确老旧小区、机关企事业单位在自有用地范围内新增机械式停车设施的项目，不办理土地使用权及产权证，不计容、不缴纳土地出让金。一系列指导政策及简化程序吸引了更多的企业参与城市停车场建设。

2. 坚持公交优先战略，建立科学合理的停车供给体系

在交通发展战略的指导下，一方面坚持公共交通优先战略，加大公共交通和慢行道的建设力度，鼓励和吸引市民减少小汽车的出行；另一方面多层次增加停车泊位供给，以政府为引导，停车产业化发展为方向，建成以配建停车场为主、路外公共停车场为辅、路面停车场为补充，布局合理、规模适当的停车设施体系，将配建停车泊位、路外公共泊位以及路内停车泊位的比例分别控制在80-85%、10-15%和3-5%。

按照当前武汉市的停车配建指标，每年新增约25万个泊位。同时借助各方力量，对规划控制的600余处公共停车场点位，逐年推进落实。还出台政策简化审批流程鼓励和支持利用自有用地建设机械式停车设施，从而多方面增加供给。

3. 开展停车状况调查，掌握缺口分布及变化情况

根据193号文相关精神，各城市要尽快开展停车资源普查，建立基础数据库。为切实掌握武汉市路内停车分布情况及变化情况，武汉市连续四年开展了夜间路边停车调查，将调查的结果作为每年新增停车泊位任务的一项重要依据。根据武汉市开展的夜间停车调查数据，总调查里程1500公里，停放了15万辆车，相当于60%的道路上停放着车辆。其中如江岸区、江汉区、武昌区洪山区等4个区，停车密度超过100辆/公里，相当于单侧道路均停满了车辆，严重的区域达到了双排甚至三排停车的情况。

据调查，从2017年起路内停车量首次出现下降，特别是新建公共停车场周边，下降更为明显，“停车场年”的建设增大了停车泊位的供给，有效促进了夜间路边停车数量减少。

4. 简化停车项目审批程序，加快推动项目落地

武汉市深化行政审批制度改革，大力推行审批服务“马上办网上办一次办”等各项改革工作，为积极推动停车设施建设，优化停车设施建设审批流程，创新建立了市、区两级审批模式。各区政府召集各相关部门联席审批自有用地及临时停车场项目，一次办理，不办证、不计容、不缴纳出让金。国土规划部门召开市政专题审查会集中审查重难点项目方案，提供技术指导，大大简化了审批程序，行政效能提升50%。

5. 创新项目建设模式，多途径增加停车供给

一方面应有序推进规划公共停车场点位建设，着力解决资金成本问题。对公共停车场点位分类规划、分区落实、分阶段推动实施，鼓励多元化投资建设，三年建成了2.5万个泊位。另一方面利用老旧小区、机关企事业单位的自有用地以及边角余料的闲散用地等，在一些停车需求大、停车矛盾突出的社区、商圈、学校内，通过单位自行出资、社会集资、联合投资等形式，缓解此类重点区域的停车矛盾，三年建成了3.5万个泊位。

图3  武汉市停车场年新增停车场服务对象比例图

6. 加强舆论宣传引导，借助社会力量推动停车建设发展

为进一步确保停车场的建设贴合市民需求，武汉市建立了“政府选点+市民选点”双通道工作机制，向全社会公开征集停车场选址。同步通过“众规武汉”网页及微信公众号新媒体平台推送宣传报道30余篇，对市民选点征集的点位情况进行反馈，实现与市民的互动10轮次，进一步提高市民选点的热情。

规划、建设等职能部门代表参与武汉电视台、湖北经视台的“一诺千金”、“经视直播”、“第一冲击波”等系列栏目7期，充分与市民、企业、行风监督员对话交流，对市民担忧的机械停车设施的噪音、尾气等相关数据邀请专业机构现场检测与通报，检测结果均符合国家标准的规定，消除市民担忧，促进市民更加理解和支持机械停车设施的建设。

武汉市委统战部、规划等部门联合举办“无党派人士活动日”等多场活动，邀请市人大代表、市政协委员、市知识分子联谊会会员、无党派人士、交通专家、停车场建设者和管理者，就“停车场年”建设的进展，遇到的难题开展讨论并与现场媒体和市民进行互动，研究和探讨停车场规划、建设、管理和相关政策，以及未来发展的方向。

三、解决停车问题的几点思考

1. 加强顶层设计，健全统筹协调机制

城市停车的健康发展，离不开一个强有力的行业主管机构和运转高效的停车管理机制。近几年，上海、西安、沈阳、重庆纷纷成立停车办，统筹推动城市停车场建设，各地应统筹联合发改、规划、建设、财政、交管、城管等部门，成立停车行业主管机构，加强对停车行业的统一管理。如上海市由副市长担任组长，治理停车问题，有效推动了停车共享等多种创新模式。西安市停车办多轮出台停车管理办法，持续推动城市停车建设发展，推动了一大批PPP模式停车场投资建设。

2. 加强政策支持力度，吸引社会资本参与建设

发挥政府培育市场的作用，围绕停车产业化要求，有步骤、有计划地实施相应的政策和法规，逐步培育和维护停车市场的形成和运转，使市场在资源配置中起决定性作用。一是继续鼓励社会参与，放宽市场准入。在现有的鼓励政策基础之上，继续深入研究，特别是在财政、税收等方面出台更加细致、更加便于操作的办法细则。二是制定停车场供地计划，并将停车场建设纳入城建计划，结合土地条件，土地部门定期将一批公共停车场用地向社会招拍挂，通过较为优越的出让条件，提升企业投资回报，吸引社会资本充分参与。三是为建设企业谋办法，降低投资成本，可结合三旧改造等计划，通过区域整体拆迁摊销拆迁成本。如杭州市定期将停车场用地向社会招拍挂，通过建设成本补贴或配套奖励等条件吸引社会资本参与。南京市实现了国内首例公共停车场产权分割的实例，有效加快的投资回收。

3. 运用经济杠杆，营造良好的市场环境

要全面理顺价格收费机制，严格按照“中心高于外围、路内高于路外、高峰高于平峰”的原则，制定“分区、分类、分时”差别化的收费办法，全面放开停车收费管理限制，按照市场化的手段对停车收费进行定价。可以选取开展区域试点，鼓励有条件的城区大胆尝试。充分发挥集体智慧，鼓励支持各个城区在满足国家政策的前提下，积极开展停车场建设经营方式的探索和试点，充分调动各地方政府的积极性。

4. 严格违停执法，提升管理精细程度

管理是保证政策能够落实的重要基础，必须通过严格的管理以及高科技的手段，提升管理水平，改善停车秩序。一是要继续保持的对违章停车进行严格执法，提高巡查力度，实现城市道路停车管理全覆盖，做到有违章必被查。二是建立分级联动的管理模式。对于在重点区域违章停车的要提高处罚力度，特别是在公共停车场周边的违章停车，可视具体情况联合停车场管理单位将违章车辆托移至停车场统一停放。三是加强信息化管理手段。充分利用数据信息技术以及互联网技术，建立面向全社会的精准停车诱导系统，减少车辆寻找车位绕行，同时降低停车场空置率，提高车辆停放效率。如北京市近期出台了违停罚款扣分的处罚方式，进一步提升司机违章成本，深圳违停罚500，情况严重的罚2000元，高额罚款改善了乱停乱放的停车行为，改善了道路的静态交通环境，释放了道路通行空间。

5. 探索城市土地复合利用，充分发挥土地价值

城市土地资源越来越稀缺，应进一步探索集约节约利用土地的方式，加强土地复合利用，通过学校、体育馆、公园绿地等功能复合多途径解决停车问题。如将学校操场地下开发为社会停车场，地面仍保留为操场，进出口对外开放，既可以充分发挥城市空间效益，且不会影响地面的操场功能。中小学校的服务半径与停车场的服务半径大致相当，结合市区中小学的布局建设停车场，能更合理的服务周边居民的停车需求。

四、结语

武汉市如国内各大城市一样，面临着较为严重的停车难题，困扰着居民出行、城市发展。政府各级部门与社会各界也正在为解决停车难问题积极行动，市民十分关注停车问题改善，政府年年将停车场建设纳入十件实事和十个突出问题整改，取得了一定的成效，但离市民的需求还有很远的距离，因此学习先进城市经验和探索解决停车难的办法将是一项长期的工作。