城市道路持续密集施工条件下配套交通管理的对策措施研究

　　道路施工因其占用道路空间、改变道路线型、破坏道路路面，往往对正常的道路交通产生较大冲击，是公安交通管理部门需要时常应对的一项难点工作。而城市道路上施工所占的道路由于交通流量大、交通形态复杂、所处路网密度低，更需投入大量人力、物力、财力用于配套交通管理。

　　当前，伴随我国城市化进程加快、城市规划布局和产业结构的调整，以影响正常交通通行和安全为主要特点的市政基础设施建设正处于高峰期，各类占路施工密集开展。面对规模性、持续性、集中性的城市道路施工（以下简称"道路持续密集施工"），如何制定并运用正确的应对策略、工作中应采取哪些措施，以确保最大限度降低施工对交通的负面影响，全力维护施工高峰期的交通运行平稳，是当前城市地区公安交通管理部门面临的一项重要任务。笔者谨以近年来的一些工作实践和思考对此问题进行初步探讨。

　　一、道路持续密集施工的主要特点

　　本文所称"道路持续密集施工"，是指在城市公安交通管理部门的辖区内或辖区的特定区域内，以道路、桥梁、隧道或轨道交通建设等为主要内容的各类大型基础设施建设集中开展，长时间、大批量、高密度占用道路资源，对原有交通造成巨大冲击的一种状况。如笔者单位所辖的上海市浦东新区，为迎接2010年世博会召开，同时根据市、区道路和交通建设的既有计划，自2007年末至2010年初为期两年多的时间里，市政道路、越江桥隧、地铁轨道、已有道路大中修等大型交通基础设施建设集中进行，占用次干路以上等级道路（以下简称"主次干路"）的工程即多达111项，对原有交通造成重大影响，使交通管理工作面临严峻考验。

　　道路持续密集施工除产生一般占路施工活动中占用路幅、扭曲线型、破坏路面等常见的影响外，还具有如下特点：

　　一是规模大、范围广。道路持续密集施工的项目多为较高等级道路的新建或改建、大型桥梁或隧道的建造以及地铁轻轨等大型交通设施的建设，工程的体量和规模通常较大，施工影响的里程长、占用的路幅宽。同时，密集施工必然表现为项目众多，致使受波及的路段数量居高不下，从而在总体上形成施工大范围影响道路交通的局面。

　　二是时间长、变化频。大型市政基础设施项目由于主体工程建设时间长，前期准备（如管线搬迁、建筑拆迁、绿化迁移等）和后期收尾（如路面修复、设施恢复等）工程量大，项目总体上占用道路的周期很长。同时，施工期间由于经常需要对道路分段实施翻交，令交通参与者不得不频繁适应道路断面、线型和路面的变化，引起通行效能的明显下降。

　　三是密度高、重叠多。"密度高"指施工项目在空间上密集分布。以上述浦东新区世博会前影响主次干路的各类施工为例，111个项目共占用主次干路34条，占全区主次干路（包括快速路，计109条）总数的31％，世博园区所在的三林世博功能区域尤为突出，计有14个项目占用主次干路13条，占区域主次干路总数的93％。"重叠多"指施工项目在时间上较多同步。上述浦东新区世博会前的111个施工项目中，施工周期跨越2008年和2009年的多达96项，占总数的86.5％，对交通组织造成很大困难。在施工项目时空分布密集的情况下，大量主次干路的流量饱和度超过1.0，交通服务水平为最低的F级，辖区交通整体拥堵、特定区域时有"瘫痪"。

　　二、道路持续密集施工配套交通管理的主要难点

　　基于上述特点，道路持续密集施工的配套交通管理难点主要体现在以下三个方面：

　　一是密集重叠的占路施工造成区域路网服务水平整体下降，交通分流措施难以体现成效。繁多的占路施工在相对狭小的地域内同时推进，道路被占的情况必然呈"遍地开花"之势，以致整个路网缺乏常态道路资源供分流车辆使用，施工配套交通组织必定存在很大困难。如前述三林世博功能区域内的56项占路施工同时进行，据同济大学的数据模型测算，若不采取管理措施，区域内1/3的面积、1/4的道路（约40公里）和1/3的主要交叉口将发生严重拥堵。此类情况下，将面临"何处分流都是堵"的严峻局面。

　　二是量大面广的占路施工大多涉及居民社区和企业住地，筹划并制定交通组织措施的限制较多。道路的拓宽改造、轨道交通的建设必然是为了提高居民出行质量和改善企业经营环境，所以此类基础设施建设的地域大多位于居民密度较高或企业分布众多的区域。但正是这种情况使公安交通管理部门在制定配套交通组织措施时，不能简单地通过封闭区域道路、强制车辆分流或削减交通供给的手段来维护秩序，而必须充分考虑施工期间居民生活和企业生产的基本交通保障。因此，交通组织必然具有复合性、多层次以及高难度的特点。如前述三林世博功能区内的"上南路－浦东南路"一线号称"公交走廊"，道路两侧人口密集，沿途公交线路多达20余条、站点20余座，高峰时间2.5万人次依赖公交出行。区域施工密集启动后，如果为了保障社会交通而强行减少公交车次或长距离迁移公交站点，必然造成群众出行不便。况且施工周期长达两年以上，矛盾的长期积累极有可能转化为社会不安定因素。

　　三是遍布持续的占路施工对管理资源的持久大量需求，远远超出公安交通管理部门的承受能力。辖区内占路施工的长期进行和广泛分布，客观上要求公安交通管理部门在时间和空间上相应加大管理资源的投入。但是，公安交通管理部门的人员编制和工作经费是由上级主管机关根据辖区道路的常态状况予以核定，很难因为临时性的道路施工而突击扩编、增额。因此，如何深入挖掘既有资源潜力、借用社会力量提高管理成效是道路持续密集施工条件下，公安交通管理部门必须认真考虑的问题。

　　三、应对道路持续密集施工须注意的两个问题

　　针对道路持续密集施工的特点及其配套交通管理的难点，公安交通管理部门具体制定交通组织管理措施前，应重点注意两个方面的问题。

　　一方面，要拓宽视野、通盘筹划，树立谋略定策的全局观。也就是拓宽管理措施的覆盖范围。传统的施工配套管理因其数量单一，影响往往局限于一条或特定的几条道路，因此配套管理往往以单个的工程项目和特定的被占道路为对象进行考虑。但是，道路持续密集施工因其分布范围大、项目影响互为交织，因此必须扩大思考范围，从全局角度筹划配套管理工作。具体应做到准确划定施工影响区域，即以主要的施工项目为中心，连同邻近或关联的施工项目一并考虑，确定"影响源"近而划定影响区域，为后续配套管理打好基础。如笔者单位在应对整个浦东新区111项占路施工时，考虑到三林世博区域项目特别密集、陆家嘴地区东西通道建设规模特别巨大，将全区施工划分为三林世博影响区域、内环线以内影响区域和其它影响区域三大部分，并确定了"外环线（南段）－杨高南路－龙阳路－罗山路－杨高中路－金桥路－黄浦江"的总体影响范围，后续各项应对策略均立足这些区域进行筹划。

　　另一方面，要广泛沟通、多方协调，实现参与主体的多元化。也就是引入更多的配套管理参与主体。普通的道路施工因其规模小、影响弱，往往通过相对简单的管理性措施即可基本实现交通有序，因此较多依赖公安交通管理部门。但道路持续密集施工牵涉的部门单位和利益群体较多、影响面较大，如果仍然片面依靠公安交通管理部门，必定影响配套管理的成效。因此，公安交通管理部门应通过主动汇报、积极协调和充分沟通，在施工配套管理工作中努力争取各方支持、更多引入参与主体，运用综合治理手段形成工作合力，确保取得良好效果。具体可引入的主体有：

　　1．施工项目的建设方，包括道路建设的政府主管部门、项目管理单位、施工作业单位等。通过协调这些单位，前期可积极争取控制占路范围、缩短工程时间、错开项目实施；施工期间，可及时就发现的问题提出整改要求或调整建议，快速消除不利于交通的因素。

　　2．可协同公安交通管理部门采取措施的有关政府部门或行政管理机构，包括地方政府、市政部门、公交主管单位等。通过协调这些主体，可根据公安交通管理部门的需求贯彻实施诸多配套保障措施（如群众沟通、分流道路工程性改造、公交调整和保障等），为交通组织和执法管理创造良好的条件。

　　3．相关设计单位和专业咨询机构。在相关配套交通组织方案制定过程中，可以就有关难点、热点问题征求专业机构意见，及早予以优化，借用"外脑"实现交通组织的社会化。

　　4．广大交通参与者，尤其是施工所在区域的居民和单位法人。通过提高其参与度，及时就施工进展、措施内容进行互动交流，加强宣传、听取意见和建议，最终取得其支持配合。

　　四、应对道路持续密集施工的主要举措

　　承上所述，公安交通管理部门在牢固树立配套工作全局观、实现参与主体多元化后，应在有效整合的基础上牵头实施或敦促推进各类配套措施。根据笔者的工作实践，各种措施的分类、内容和实施要领如下：

　　（一）方案性措施

　　即施工前期便在工程方案中就占路规模、工程周期、与其它项目的时间关系等，作出的有利于施工配套管理的方案内容。这是从源头上减少施工对道路资源占用的关键举措。具体内容包括：

　　1．项目的占路规模。如道路封闭方式（全部封闭或半幅封闭）、道路占用方式（分段占用或全段占用）、占用路幅等。

　　2．项目的占路时间。如项目占路时间总长、道路全部封闭或全段占用的时间控制、道路翻交的时间节点安排等。

　　3．项目间的关系处理。如，相邻道路施工的工期错配排序、项目主体道路与分流道路施工的工期错配排序等。

　　公安交通管理部门在提出和争取方案性措施时，一是要同道路建设的政府主管部门、项目管理单位和施工建设单位保持良好沟通和密切联系，尽早获取项目计划并在施工方案制定阶段就介入各项前期研究、设计工作，主动影响后续方案性措施的制定。二是在研究、明确方案性措施的过程中，在总体确保施工进度和质量的前提下，努力争取有利于施工配套管理的方案设计。如控制占路规模、压缩占路时间、错配关联施工等，尤其应确保按"占一还一"的原则控制路幅占用，保持施工前后车道总数不变。

　　例如，为应对浦东新区2010年世博会前的道路持续密集施工，笔者所在单位立足与区建交委、项目管理公司的良好沟通、联络机制，及时获取了全区占路施工的详细情况。随后，经过认真研究和分析，向政府主管部门提出了一揽子方案性措施建议。尤其针对川杨河横亘三林世博区域，而多条跨河的南北向道路均有施工计划的情况，着重强调了跨河道路的工期错配（即先期实现东明路、长清路竣工，再启动沿线人口密集、公交众多的上南路拓宽改造）的重要性，从总体上确保了该区域的南北向跨河交通能力。

　　（二）工程性措施

　　即为了确保分流效果，先期对施工区域路网进行工程改造的一系列措施。这是随后管理性措施的重要前提和硬件保障。具体内容包括打通断头路、拓宽狭窄路、畸形路口的工程性渠化等。

　　公安交通管理部门在建议采取工程性措施时，一是要确保措施内容必须基于现场踏勘，务求全面、细致。工程性措施是为改善分流路网而先期开展的道路施工，时间上必须早于占路施工主体项目实施。主体项目启动后，各种错误或遗漏很难通过另开工程解决。因此，只有通过深入现场踏勘才能最大限度确保"策无遗、药对症"。二是工程性措施得以落实的关键是获取政府主管部门的有力支持。工程性措施的贯彻实施往往需要投入较大财力，而公安交通管理部门提出的工程建议多属计划外内容。因此，只有通过积极沟通协调，充分阐述先期改善路网的必要性和迫切性，才能得到道路建设的政府主管部门的支持，确保各项工程性措施落到实处。

　　例如，世博会前浦东新区的111项占路工程中，东西通道建设因地处全区最为繁华的陆家嘴地区，且规模浩大、时间冗长，对区域交通造成的影响特别突出。为此，笔者所在单位掌握工程概况后，迅速组织警力数次对施工道路和所在区域路网进行踏勘，并会同上海同济大学详细拟定交通分流方案，就分流路网改造提出了20项工程建议。同时，利用各种场合反复向区府领导、区建设部门、功能区管理部门介绍和强调前期工程性措施的必要性和迫切性，获得了各方支持、推动了路网前期改造的启动。

　　（三）管理性措施

　　即以公安交通管理部门为主实施的交通行政管理工作，以及其它政府部门或行政机构协同开展的有关工作。这是维护施工区域道路有序、平稳的直接手段。具体包括六方面内容，可简要概括为："限制总量、提高流速、控制结点、合理诱导、保障公交、广泛宣传"。

　　限制总量--是指在划定施工影响区域、确定主要施工"影响源"的基础上，适当采取管制措施、合理削减交通总量的管理手段。具体内容包括：

　　1．区域性的货运机动车禁（限）行；

　　2．主要施工道路沿线的货运机动车禁行、过境机动车禁行、空驶出租车禁行；

　　3．根据施工所处路段和施工作业进度，对服务于占路施工建设的货运机动车（如渣土、混凝土、建材运输车辆）统一规定行驶线路和时间。

　　交通总量控制是一种涉及范围广、社会影响大的管理性措施，往往事关百姓民生和企业生产，因此在具体制定并实施过程中务必贯彻谨慎性与合理性的原则。一是事前应基于交通状况预估和拟管制区域的交通需求分析，充分论证管制措施的必要性、可行性以及通过其它措施可否替代的问题，只有同时具备必要性、可行性和不可替代性，方可考虑实施。二是在具体实施过程中，应充分兼顾企业生产和百姓民生问题，尽可能通过分车种、分吨位、分时段管制的方式，保障企业和群众的基本交通需求。三是由于道路持续密集施工必将造成大量渣土、混凝土和建材运输车辆集散，公安交通管理部门要在与项目管理单位、施工作业单位密切沟通的基础上，妥善处理好限制流量与服务建设的关系，既要对运输车辆的总数进行控制，又要对其集约化运输进行指导，积极寻求配套交通管理和支持工程建设的平衡点。

　　提高流速--是指通过简化施工占用道路及分流路网的交通组织，优化交通信号配时等手段，充分提高区域主要道路的通行能力。具体内容包括：

　　1．在施工占用的繁忙道路沿线，除枢纽路口外一律采取十字路口禁止左转、丁字路口"右进右出"的交通组织措施，着力提高道路流速。

　　2．在分流路网内，对具备条件的道路尽可能采取单向通行的交通组织措施，提高通行能力、优化分流效果。

　　3．对施工影响区域内的交通信号进行全面优化，根据施工后的交通流量变化重点优化施工占用道路和重要分流道路的配时，最大限度提高交通流畅程度。

　　简化交通组织以提高流速，其实质是通过降低车辆行驶的便捷性来换取道路的通行效率。因此，在具体实施过程中，一是要注意便捷性损失后的配套措施落实。如路口禁左后引导车辆围绕前方路格"三次右转"的绕行线路提示或路段中央适当设置调头点等。这类带有"补偿"性质的措施是确保交通组织简化得以顺利推行的重要保障。二是要充分考虑行人、非机动车的交通需求。行人、非机动车的交通随意性较大，历来是交通管理的难点。在道路持续密集施工期间，尤其应注意减少非机动车、行人的违法现象，保证配套管理效果。因此，在简化交通组织的过程中，应尽量保证行人、非机动车的通行需求。如适当设置人非过街通道、尽量保留人非混行便道等，防止其因交通不便而乱走乱行，影响道路流速。三是施工区域交通信号配时应充分考虑交通组织调整后的实际情况。路口、路段的交通组织简化后，必然引起施工区域路网的交通流量、流向变化，如某路口禁左后，其前方路口因车辆绕行而必定引起右转流量增加等。因此，在确定施工区域交通信号配时策略时应予重视。

　　合理诱导--是指通过建立并完善提示和指路系统，最大限度减少施工区域内的过境交通，最大限度加快易堵区域的分流速度。具体内容包括：

　　1．在施工影响区域的各条连接道路上，提前、多级设置标志，告知前方道路施工并提示绕行线路，避免具备绕行条件的过境车辆驶入施工影响区域。

　　2．在施工影响区域内，围绕重要分流路口和转移路段系统性设置标志，反复提示最佳行驶线路，引导车辆避开主要施工占用道路，尽快驶离施工区域。

　　合理诱导相对于"限制总量"的管制性措施，是一种按"减少流入、加快流出"的思路，"柔性"控制施工影响区域交通总量的手段。首先，准确划定施工影响区域是合理诱导的主要前提，具体不再赘述；其次，对交通流量、流向的正确预判是合理诱导的关键所在，就"减少流入"而言须准确选定连接道路，就"加快流出"而言须准确选定分流路口和转移路段；再次，提示、指路系统的"人性化"设置是合理诱导的必备要素，提示牌的地点选择、版面的科学设计都应立足车辆驾驶员的角度予以考虑，确保诱导效果。

　　控制结点--是指通过优化勤务布局、严格执法管理、强化施工监管等手段，防止结点、堵段形成的一系列管理性措施。具体内容包括：

　　1．勤务布局方面，针对公安交通管理部门警力紧张的状况，在道路持续密集施工期间，通过采取路口"民警为主、协管员为辅"、路段"协管员固守、民警流动巡逻"的原则，优化配置管理力量，及时发现并排除拥堵。

　　2．执法管理方面，对不按规定变道、违反信号灯、驶入禁行道路等严重干扰交通秩序的违法行为予以严厉处罚，消除人为造成的拥堵因素。

　　3．施工监管方面，要切实加强施工现场巡查，及时纠正超范围、超时间的施工行为。同时，要加强施工密集区域内其它占路活动的审核，尽可能予以控制，最大限度确保道路通行资源。

　　拥堵结点得到有效控制的前提是勤务布局的优化，关键是执法管理和施工监管的科学与严格。因此，公安交通管理部门一是在配置警力时，要结合前述施工影响区域的划分和主要施工"影响源"的确定，着眼整个区域配置警力和协管员，重点向主要的施工占用道路和重要分流道路倾斜；二是执法管理应当紧扣"提高流速"的目标进行，对于严重干扰交通秩序、危害交通安全的行为应当做到"发现一起、严肃处罚一起"，但对于不明显影响道路秩序的一般违法，原则上以教育或指出放行为主，减少纠违对道路资源的占用，降低执法管理的时间成本；三是施工监管务求范围广、密度大、频率高，道路持续密集施工的主要特点就是工程项目"遍地开花"，因此公安交通管理部门的监管工作务必在空间和频率上予以匹配，除路设专管民警外应动员所有一线执勤干警投入监管工作。

　　保障公交--是指为满足群众基本的交通出行需求，由公安交通管理部门会同公交主管机构采取的保障公共交通的管理性措施。具体内容包括：

　　1．对主要施工占用道路上的公交线路、站点实施分流的，应尽量保留沿施工道路长距离通行的线路。

　　2．分流设置公交车站的，应尽量选择相邻的、距原址较近的路段，尽可能减少对群众造成的不便。

　　3．施工道路沿线人口密集且条件具备的，应通过"控制社会车辆通行、设置公交专用车道"的方法，在平衡交通总量的基础上突出公交优先。

　　4．部分限制性的交通组织措施（如路口禁止左转）可以不包括公交车辆。

　　5．在施工区域极端拥堵的情况下，视情开辟时段性短驳公交线路，配套建立"绿色通道"保障群众出行。

　　保障公交的关键，一方面在于公安交通管理部门要与公交主管部门密切联系、有效协同，步调一致地制定公交分流和保障方案，以及在极端情况下确保立足各自职能共同提供公交应急服务；另一方面，鉴于道路持续密集施工对群众生活造成了较长时间、较为明显的负面影响，在设计公交分流方案时，应当对群众的出行需求和特点进行充分了解，在施工区域路网可承受的范围内尽量予以满足，通过减少群众的不便，最大限度获取对施工配套管理措施的支持与配合。

　　广泛宣传--是指通过各类媒体、利用各种手段,公告施工信息、告知管理措施、争取理解配合的工作措施。具体内容包括：

　　1．大范围宣传，即通过各类公共媒体，及时、持续地公开报道施工概况、影响范围、出行注意事项等内容，并开展守法教育。

　　2．针对性宣传，即对于施工区域的市民群众和企业单位开展"点对点"的宣传教育，通过上门走访、发放资料等形式，详细告知常用绕行线路、提示遵守法规。

　　为充分实现宣传教育的效果，公安交通管理部门在利用好自身宣传资源的同时，应当积极争取地方政府支持，尤其要在施工影响区域的当地政府协助下，深入社区、企业开展宣传教育，争取群众的理解和支持，为各项管理性措施的顺利、有效实施创造良好条件。

　　综上所述，城市道路的持续密集施工虽然是对公安交通管理部门的严峻考验，但笔者认为，只要做到"开拓思路、巧借外力、措施科学"，就一定能够克服各种困难，实现施工期间的道路交通平稳、有序，为城市建设和经济发展提供有效支撑。

　　作者：

　　王履敏 上海市公安局浦东分局交通警察支队

　　王晓鸣 上海市公安局浦东分局交通警察支队路政设施科